環(huán)境問題成國人心患 多項環(huán)保法律醞釀修訂

生態(tài)文明建設(shè)，存在于我們每個人的呼吸之間，存在于每餐飯的粒米之中。黨的十八大報告首次以單篇論述生態(tài)文明，把“美麗中國”作為未來生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標，正是因為這是關(guān)乎每個人及子孫后代生活生存的大事。一年一度的“兩會”再次召開，這期間有望對相關(guān)法律體系進行完善，并作出相關(guān)規(guī)劃——人們的“心肺之患”，能否由此解除？

專訪全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室副主任王鳳春：

將生態(tài)文明建設(shè)理念納入諸多法律領(lǐng)域

十八大報告首提“五位一體”總體布局思路，將生態(tài)文明建設(shè)提到與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)同等的戰(zhàn)略高度。

然而，生態(tài)文明建設(shè)當前正面臨嚴峻的形勢。近年來，不但人們談霾色變，水質(zhì)污染、土壤重金屬污染等問題也頻見報端。我國在環(huán)保領(lǐng)域現(xiàn)有的環(huán)保法律體系似已難以有效解決生態(tài)環(huán)境保護中遭遇的復(fù)雜問題。現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的法律體系存在哪些不足？如何構(gòu)建完善的生態(tài)文明建設(shè)的法律保障？對此，全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室副主任王鳳春向《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）作了詳盡的解答。

研究法律體系的“生態(tài)化”

NBD：近年來，生態(tài)環(huán)境問題突出，當前的資源與生態(tài)環(huán)境保護法律制度體系是否存在一些不足？

王鳳春：這不可否認。總體來看，主要存在以下幾個方面的問題：缺乏資源與環(huán)境保護同經(jīng)濟發(fā)展綜合決策的制度安排，規(guī)劃、財稅、投資政策有反向激勵問題；資源與環(huán)境領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)制度不健全，全民所有權(quán)虛化，合法使用權(quán)人權(quán)益缺乏完整的法律保障；資源與環(huán)境管理法律體系呈現(xiàn)較為突出的部門化和碎片化特點，交叉重疊嚴重。

同時，在資源與環(huán)境管理過程中，行政管制的手段和措施應(yīng)用多，市場調(diào)節(jié)、社會管理的手段和措施應(yīng)用少；還有就是缺乏政府部門之間、地區(qū)之間以及各級政府之間相互協(xié)調(diào)的制度和程序安排。

NBD：生態(tài)文明建設(shè)涉及的領(lǐng)域眾多，其立法方面是否也涉及其他法律？

王鳳春：去年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在生態(tài)文明建設(shè)的立法方面提出了一系列需要深入研究的課題和任務(wù)。其涉及范圍大大超出了現(xiàn)行資源與生態(tài)環(huán)境保護法律的范圍，涉及多個相關(guān)法律領(lǐng)域。

因此，當前需要從生產(chǎn)和消費全過程防控環(huán)境風險和危害的總體思路著手，研究探索法律體系的“生態(tài)化”，即把生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的理念、原則和規(guī)范納入《憲法》、民法、商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等諸多法律領(lǐng)域中。

NBD:該如何實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和法律體系的“生態(tài)化”？

王鳳春：首先，需要深入研究和論證修改《憲法》有關(guān)經(jīng)濟建設(shè)和資源與生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定，增加有關(guān)建設(shè)生態(tài)文明和實施可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。

其次，需要根據(jù)完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的要求，深入研究和論證修改《民法通則》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔保法》、《侵權(quán)責任法》等相關(guān)法律的規(guī)定；同時需要根據(jù)強化生態(tài)環(huán)境損害刑事責任追究的要求，深入研究和論證修改《刑法》，修改完善相關(guān)的司法解釋。

再次，需要根據(jù)建立和完善資源有償使用和生態(tài)補償制度的要求，研究和論證修改財政、稅收和價格管理方面的相關(guān)法律。

此外，還需要根據(jù)建立國土空間規(guī)劃和實施主體功能區(qū)規(guī)劃等方面的要求，研究和論證制定《國土規(guī)劃法》以及修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。

最后，需要根據(jù)嚴格生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究，加強公眾監(jiān)督等要求，修改完善各項訴訟法律的規(guī)定。

NBD:落實到具體法律的制定和修改上，將會有哪些變化？

王鳳春：在自然資源和生態(tài)保護領(lǐng)域，研究修改《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《海域使用管理法》等法律；在環(huán)境保護和污染防治領(lǐng)域，加快修訂《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，研究制定土壤污染防治、有毒有害化學(xué)物質(zhì)管理、環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆伞?/p>

同時，研究制定和完善促進經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的專項法律。

相關(guān)法律修訂已有眉目

NBD:根據(jù)十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》等均被列入第一類立法項目，這些立法工作進展如何?

王鳳春：《環(huán)境保護法》的修改，目前修改草案已在全國人大常委會進行了三審，現(xiàn)有草案已對《環(huán)境保護法》作出了比較全面的修改，進一步明確了政府、企業(yè)和公眾的環(huán)境權(quán)利與義務(wù)，增補了有關(guān)經(jīng)濟、技術(shù)政策環(huán)境影響評價，區(qū)域、流域污染聯(lián)合防治，環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，區(qū)域、流域限期達標，生態(tài)保護補償機制，污染物排放總量控制，排污許可證，環(huán)境保護強制措施，按日連續(xù)處罰等一系列重要制度。

《大氣污染防治法》方面，目前環(huán)保部正在結(jié)合《大氣污染防治行動計劃》，抓緊進行修改草案的起草工作，其基本思路包括進一步理順管理體制，建立嚴格的考評制度，強化環(huán)保部門的監(jiān)督管理職能；把大氣污染防治和大氣質(zhì)量保護相結(jié)合，推進大氣質(zhì)量限期達標；把區(qū)域污染控制和行業(yè)污染控制相結(jié)合；進一步完善大氣污染防治的基本法律制度等。

在《水污染防治法》方面，目前國務(wù)院正在研究制定《水污染防治行動計劃》，環(huán)境保護部及有關(guān)部門正以有效保護水體水質(zhì)、優(yōu)先保護飲用水水源為重點，開展《水污染防治法》修改的研究論證。

在《土壤污染防治法》立法方面，目前我國土壤污染防治立法基本上處于空白狀態(tài)，只在有關(guān)環(huán)境保護與污染防治、土地管理、農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品等法律中有一些零散的原則性規(guī)定，需要通過立法，明確政府、企業(yè)和公眾的權(quán)利和義務(wù)，確立有效的監(jiān)督管理體制機制，明確各有關(guān)部門的職責分工；建立有效保護和改善土壤質(zhì)量，防控土壤污染健康與環(huán)境損害，修復(fù)污染土地的法律制度與管理措施，以及配套的財稅、金融等方面的措施。

專訪國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部室主任周宏春：

土壤污染問題突出治理需要先摸清家底

近年來發(fā)生的一系列血鉛、毒大米事件，讓人們不得不在心里高度“戒備”。民以食為天，而土壤污染正不斷從人們口中“奪食”。

然而，經(jīng)過6年時間，花費10億元的全國首次土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果遲遲未能公布。我國土壤污染現(xiàn)狀如何，怎樣才能有效治理？帶著這些問題，《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）采訪了在該領(lǐng)域深入研究多年的國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部室主任周宏春。

場地污染類型復(fù)雜問題突出

NBD：能否介紹一下我國土壤污染的現(xiàn)狀？

周宏春：首先做一個污染場地的名詞解釋，污染場地指人類活動排放的物質(zhì)超過一定濃度，污染了土壤或地下水，并對人群健康造成或可能造成危害的場地。治理污染場地成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一個熱門話題。

我國污染場地類型復(fù)雜、數(shù)量較多，場地污染主要有以下類型：一是重金屬污染，主要來自鋼鐵冶煉企業(yè)、尾礦以及化工行業(yè)固體廢棄物的堆存場，代表性的污染物包括砷、鉛、鎘、鉻等。

從規(guī)模角度看，2013年7月，廣東公開了廣東局部地區(qū)土壤污染數(shù)據(jù)，反映的污染程度令人震驚：珠江三角洲地區(qū)28%的土壤重金屬超標，佛山南海、江門新會、廣州白云污染較重，約超標50%。

二是持久性有機物(POPs)污染。我國曾生產(chǎn)和廣泛使用過的殺蟲劑類POPs，盡管有些農(nóng)藥禁用多年，但土壤中仍有殘留。還有其他POPs污染場地，如含多氯聯(lián)苯(PCBs)的電力設(shè)備封存和拆解場地等。

三是以有機污染為主的石油、化工、焦化等污染。污染場地主要出現(xiàn)在石油開采、油品加工和儲存的場所。一些城市的加油站附近也已出現(xiàn)此類污染場地。

四是農(nóng)業(yè)污染源污染。國土資源部統(tǒng)計表明，全國耕種土地面積的10%以上受到重金屬污染；3億畝耕地受到重金屬污染的威脅，占全國農(nóng)田的1/6。環(huán)保部的資料顯示，對30萬公頃基本農(nóng)田保護區(qū)土壤抽樣監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，3.6萬公頃土壤重金屬超標。由于污染的滯后性加上污染物監(jiān)測的困難，此類場地污染問題過去極少受到關(guān)注。

重金屬污染治理存在較大困難

NBD:據(jù)了解，重金屬污染場地在治理中存在較大困難，主要表現(xiàn)在哪些方面？

周宏春：我國重金屬污染場地治理中存在的問題較多，首先是家底不清。污染場地一般呈點狀分布，當前，我國只有少數(shù)城市對已搬或擬搬企業(yè)場地的污染狀況進行了調(diào)查；絕大多數(shù)城市對污染場地范圍、污染程度和環(huán)境風險等尚缺乏了解。

其次是責任認定困難。工業(yè)企業(yè)搬遷后留下的場地未經(jīng)治理修復(fù)或僅經(jīng)簡單處理就加以利用的現(xiàn)象較為普遍。由于企業(yè)產(chǎn)權(quán)以及場地使用人發(fā)生了大變化，確定歷史污染者和未來開發(fā)商的責任較為困難。

還有就是修復(fù)資金和技術(shù)缺乏，政策法規(guī)不完善，執(zhí)法不力，處罰過輕。此外，沒有制度和機構(gòu)改革，難以改變監(jiān)管不力的局面。如云南污染陽宗海湖的企業(yè)2001年后被地方環(huán)保部門罰款16次，但并沒有避免災(zāi)難性的后果。

場地污染治理需要摸清家底

NBD：場地污染問題突出，其修復(fù)、治理過程又較為復(fù)雜，您能否結(jié)合國際上的一些經(jīng)驗，談?wù)剬ξ廴緢龅刂卫淼囊恍┛捶兀?/p>

周宏春：早期工業(yè)化國家，在工業(yè)化過程中或多或少地出現(xiàn)過污染場地問題，在污染土地修復(fù)治理方面的經(jīng)驗可供我國參考借鑒，包括加強法制建設(shè)、加強管理、建立監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系、加大資金投入力度、公眾參與環(huán)境維權(quán)等。

針對我國污染場地的現(xiàn)狀和環(huán)保的實際情況，可以從幾個方面著手加強污染場地的治理工作。

第一步應(yīng)該摸清家底，開展污染場地排查工作，從區(qū)域和重點地區(qū)兩個層面開展場地和地下水污染調(diào)查。力爭到2015年底前，完成場地和地下水污染狀況的調(diào)查和評估工作，基本掌握場地和地下水污染狀況，深入分析地下水污染成因和發(fā)展趨勢。

其次是切實執(zhí)行相關(guān)規(guī)劃，包括《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020）》以及《重金屬污染防治“十二五”規(guī)劃》等。

同時，還需要完善政策法規(guī)，制定行業(yè)標準，明確責任主體，用市場化手段解決資金來源問題；加強技術(shù)研發(fā)和示范工程建設(shè)，建立相關(guān)技術(shù)研發(fā)的激勵和創(chuàng)新機制以及基于環(huán)境風險控制的標準及規(guī)范體系；探索商業(yè)模式，加強市場監(jiān)管。

此外，還需要加強部門協(xié)調(diào)，形成污染場地修復(fù)治理的合力。由于我國土地總體利用規(guī)劃與城市規(guī)劃是分開的，導(dǎo)致了污染場地修復(fù)和再開發(fā)的管理混亂。環(huán)境部門及其分支機構(gòu)在城鄉(xiāng)污染土地的預(yù)防和控制方面的職責并不具體；土地利用規(guī)劃和污染土地管理的關(guān)系尚不十分清晰。因此，迫切需要政府部門在污染場地調(diào)查、污染場地修復(fù)標準制定、土地開發(fā)利用規(guī)劃等方面加強協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。

還應(yīng)當建立起嚴格的環(huán)境責任追究制度，連帶責任也把向污染企業(yè)提供貸款的銀行、保險公司乃至投資股東列為處理對象，無論污染者如何變身，都能有賬可查。

記者微論

讓環(huán)保風暴來得更猛些

每經(jīng)記者李澤民發(fā)自北京

“霾伏”之下，“心肺之患”怎么消？

這是當下公眾的切切叩問，當藍天的偶然乍現(xiàn)成為微信朋友圈以及微博中彼此欣喜的生活“作料”時，才發(fā)現(xiàn)距離清潔的空氣越來越遠。

就在一周前，全國有七分之一被霧霾籠罩，這其中有81萬平方公里處在重霾的包裹下，氣象臺連續(xù)5天發(fā)布霾黃色預(yù)警。

恍惚間，老舍筆下“渾黃的，嗆人的”情景再現(xiàn)。

這種不能呼吸之痛，遠超過了單純而簡單的污染治理范疇，它不是一城一池的事情，也不是自家門前掃掃雪那么簡單。

問題的出現(xiàn)，早已不是秘密，目前形成的基本共識是機動車、燃煤和粉塵等對PM2.5的貢獻超過了50%，靜穩(wěn)天氣也是霧霾的幕后推手。

既然找出了制造霧霾的罪魁禍首，就該窮根究底地進行有針對性的“會診”。可是治污之路并非一片坦途。

從環(huán)保部發(fā)布的各類信息可以看出，一方面是企業(yè)環(huán)保意識的淡薄與漠然，一方面是環(huán)保治理體系的不完善。

這兩個因素，分析其內(nèi)在邏輯可以看出互為因果的關(guān)系，正是因為平素治理的浮于表面或者監(jiān)管獨立性的缺失，企業(yè)才會有恃無恐。通常所言的“違法成本太低”的說法，說到底還是監(jiān)管者手段不夠硬朗。

4天前的那個深夜，北京市環(huán)保部門的“零點行動”打響，而在此之前，這種執(zhí)法行動的消息早已昭告于天下。即便是這樣，還是有多家企業(yè)存在違法排污行為，表現(xiàn)為料堆未采取措施、二氧化硫和氮氧化物超標排放等。

揪出了這些造霾的禍首，就僅僅以10萬元以下的罰款予以了之，對于企業(yè)而言，這些數(shù)字造成的威懾有多大？

如果從根由來分析，就是環(huán)保監(jiān)管獨立性的缺失，尤其在地方這一現(xiàn)象更為突出，吃著當?shù)卣娘垼ケO(jiān)督當?shù)卣氖隆?/p>

這種現(xiàn)狀，確實到了該改改的時候。

去年“兩會”期間，全國人大代表王毅告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，可以將水利、環(huán)保、國土等涉及環(huán)保的職能合并在一起，成立大環(huán)保部。

最新的消息是，這種環(huán)保大部制的研究已經(jīng)在進行，此前環(huán)保部與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的局面或許會改觀，環(huán)保部門的執(zhí)法也許能硬起來。

但也有業(yè)內(nèi)人士認為，僅有垂直管理并不能解決問題，還需加強組織、制度、執(zhí)行、政策的上下聯(lián)動，不一定要搞一刀切。

無論如何，心肺之患，該當快除。