李總理第一年：宏觀調控謹慎調整城鎮化預期

中國宏觀調控的克強“新經驗”，如何為后續改革帶來新空間？

七年前3月中旬的一晚，時任美國駐華大使雷德（Clark T. Randt）在遼寧省參加省委書記的招待晚宴。三天后，雷德將重要的見面情況傳回美國。那份電文稱，招待他的那位“明星官員”認為，只看GDP數據不可靠，需要通過用電量、鐵路貨運量和新增貸款額來觀測經濟運行狀況。

三年后，英國《經濟學人》雜志敏銳地抓住了關鍵信息，以上述三組數據為基礎，編制出衡量中國經濟走勢的“克強指數”，這一概念被國內外經濟學家所接受。這時，李克強已從遼寧省上調擔任國務院副總理。

直到2014年3月5日，李克強將首次向“兩會”作《政府工作報告》。此前的2個月，他召開了至少三次經公開報道的研討會，超過30位各個領域的專家提出意見。其間，已有國務院研究部門的人士透露，這份備受關注的報告草稿中，已借鑒到“克強指數”相關指標。

此時，“克強經濟學”一詞也早已被金融機構研究部門所創造。李克強從未公開回應這些時髦名詞。雖然他仍然使用那些指標。比如，在2013年9月第七屆夏季達沃斯論壇的講話中，他就提到了用電量、貨運量，以說明中國經濟運行呈現企穩向好勢頭。

經濟學博士李克強的宏觀調控思路，引起的國際關注遠超以往。一方面，人們認可他注重社會預期，調整宏觀供給，跳出以往管理慣性的做法；另一方面，金融地產等關鍵市場一旦發生波動，仍會出現政策將要反轉聲音。李克強面向“兩會”的工作報告由此更值得注意，它將全面回顧李已在海外講話中提到的經濟調控“新經驗”。

中國經濟增長率仍在下降。在2013年年中，經官方媒體吹風，新一屆中央集體得出所謂“經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加”的形勢判斷。尤其提出第三個“時期”，獲得了市場高度認可。

與此同時，在判斷諸多指標代表的趨勢上，李克強也顯得更加直接明確。上任后首次記者招待會上，李克強突然透露，1-2月中央財政收入增幅已銳減至1.6%，今后保持高速增長也已不太可能。年中在全國總工會的經濟形勢講話上，又透露“穩增長”和“保就業”的直接關聯——保證新增就業1000萬人、城鎮登記失業率在4%左右，需要7.2%的經濟增長。

過去一年，打造“中國經濟升級版”更為不易。李克強和他的團隊不得不面對現實中的結構性問題。包括政府和企業部門的債務膨脹；產能過剩和去庫存化困難；社會保障體系剛性支出只能增加不能減少；以及釋放改革與開放紅利將要面臨的新監管問題。

在2007年剛剛當選中共中央政治局常委時，外界通過只有配音的影像看到，李克強在各種調研和會議場合頻頻發問，并伴隨著有節奏的手勢。而在2013年當選總理后的招待會現場，他又很快做出政府改革在方向和數量上的承諾。

但是，市場很快發現，李克強也顯示出政策選擇上的“定力”。梳理“李總理”第一年所召開的國務院常務會議，幾乎沒有著眼短期刺激的議題。令人關注的是，之于長遠的改革，李總理的核心議題是什么？面臨怎么的挑戰？

在2013年末的一份書面致辭中，李克強對“第一年”經濟工作進行總結，他將一年來宏觀調控的新理念和方式歸納為中國宏觀調控的“新經驗”，同時仍將行政體制改革作為重點來介紹。

從他所身處的政治經濟周期看，2020年是十八屆三中全會為現代化中國和公眾確立的一個關鍵時點。2014“兩會”之后，距離實現全面深化改革僅剩不到7年。

內需：謹慎調整城鎮化預期

2012年距離中共十八大僅2個月時，李克強在中央黨校、國家行政學院和國家發改委召集的“推進城鎮化建設”研討班學員中講話。有諸多研究機構認為，這會是換屆后應對經濟下行趨勢的關鍵舉措。

幾個月后的總理記者招待會上，第七個問題由新華社記者提出。新華社記者先表述民間對城鎮化的不同意見，進而，讓李克強就這些意見進行回應。記者轉述的觀點包括兩個方面，一、城鎮化是現代化進程自然而然的結果，所以沒有必要主動去“推進”。二、隨著城鎮化的推進，會有很多農民失去土地，進而形成城市貧民階層。

李克強回答，這是一個大問題，我盡量用短時間來回答這個問題。 “你剛才講到了社會上對城鎮化有許多議論，我大都聽到了，也很關注。”

2012年，李克強多次在公開講話中提及城鎮化，并將城鎮化作為拉動內需和中國經濟增長的重要力量。

2012年2月，《求是》雜志刊登了李克強的文章《在改革開放進程中深入實施擴大內需戰略》，這篇文章引用國際經濟學家的預言稱，中國的城鎮化和美國的高科技是21世紀帶動世界經濟發展的“兩大引擎”。

9月，前述省部級領導干部和市長“推進城鎮化建設”專題研討班在國家行政學院舉辦，李克強表示，“城鎮化是中國現代化進程中一個基本問題，是一個大戰略、大問題。特別是在國際經濟環境發生深刻變化、我國進入中等收入國家行列以及面臨經濟下行壓力的新形勢下……”他還特別強調應該“以人為本”。

11月28日，在會見世界銀行行長金墉時，他稱，未來幾十年中國最大的發展潛力在城鎮化。

從內需角度來解讀城鎮化，這與李克強早在2010年的表述一致。2010年2月，李克強在省部級主要領導干部專題研討班上提出“城鎮化是擴大內需最雄厚的潛力所在”。

內需不足是2008年（甚至更早）以來，中國宏觀經濟面臨的突出問題，受全球金融危機影響外需突然減弱，雖然采取了各種措施拉動內需，但效果并不明顯。為了保持一定的經濟增速，不得不繼續依靠投資拉動經濟增長，刺激政策造成了多個行業的產能過剩問題。

李克強從拉動內需的角度解讀城鎮化無可厚非，并且在經濟學界也取得了一定的共識。在一些經濟學家看來，中國的城鎮化率可以像發達國家一樣達到80%以上，目前還有巨大的差異，而差異正在經濟增長的潛力。

但是，對于加快推進城鎮化的預期，則可能滋生地方政府和房地產商等主體的短期行為。地方政府借此概念繼續推進造城運動，房地產商則繼續高價拿地。2012年，“金九銀十”樓市銷售旺季一度冷清度過；在十八大結束后，樓市在寒冷的冬天升溫。2013年第一季度全國商品房銷售額1.4萬億元，同比增長61.3%，增速比上年全年加快51.3個百分點。

面對公眾預期的變化，李克強再次指出，“我們強調的新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化。”這已是他第二次強調“人的城鎮化”。此前，2013年1月15日，在赴國家糧食局科學研究院考察時，他就提出了這一觀點。

李克強在與省部級干部的交流中已經提出，土地利用、戶籍改革、資源支撐、生態環境和城鎮化戰略都仍是需要研究的問題。這與公眾關注的土地制度、農民工權益、城市基礎設施建設、公共服務的供給和房地產業的發展等密切相關。

中國的城鎮化遠遠落后于工業化，關鍵的要素是土地，一旦因征收制度不合理，土地財政畸形膨脹，農民權益普遍受損，或為新移民提供的公共服務和社會保障嚴重不足，都將帶來巨大社會問題。

2014年初財政部公布的數據顯示，2013年全國土地出讓總金額達4.1萬億元，比2013年增加超過一萬億。同時，實體經濟的經營成本因為房屋租金上升而繼續抬升，經營環境繼續惡化。實體店鋪銷售額急劇下降，電商則迅猛發展，2013年淘寶雙十一的銷售額達到350億。同時，服務于房地產的融資通道業務也迅猛增長。

2013年12月12日，延期已久的中央城鎮化工作會議召開。會議強調，城鎮化是一個自然歷史過程。對于城鎮化和擴大內需的關系，會議僅僅作了“是擴大內需和促進產業升級的重要抓手”的簡單表述。至今全國城鎮化規劃仍沒有公布。

內需仍然需要提振，李克強尋找新的消費熱點，以拉動國內需求。如推動實施“寬帶中國”戰略，同時還出臺專門措施，促進信息、金融、養老、健康服務業的發展。2013年國務院數次召開專門的常務會議，研討上述問題。

2014年初在第44屆世界經濟論壇年會的書面致辭中，李克強總結了自己擴大內需的策略，“我們堅持以結構調整拉動內需和改善供給，堅持在擴大開放中擴大內需，繼續發揮好內需的主動力作用。”他沒有提及城鎮化。

宏調：“不刺激”的“底線”

在多個場合，李克強詳細闡述了自己的經濟政策選擇：“經濟下行時，用短期刺激政策把經濟增速推高，不失為一種辦法。但是權衡利弊，我們認為這樣無助于深層次問題的解決。因而選擇了既利當前、更惠長遠的策略，保持宏觀政策的穩定。”

李克強對這一政策作了補充評價，“這本身就不容易。”2013年第一、二季度，中國的經濟增速連續兩個季度回落，第一季度遠低于市場預期，增長率只有7.7%，第二季度繼續下行，只有7.5%。

這引起了全球對中國經濟的擔憂，因為此前2012年第四季度，中國經濟有所回升，GDP增長7.9%。部分機構對2013年初的中國經濟數據解讀為，中國經濟復蘇并未企穩，甚至可能出現硬著陸的危險。

于是，關于是否需要推出新的“四萬億”刺激政策的呼聲再起，一些省市也發布了自己龐大的投資項目計劃。這時考驗的是中央政府定力的時候——順應部分呼聲，推出刺激計劃，還是按兵不動，另辟新路？

李克強選擇了后者。2013年5月27日《人民日報（海外版）》發表了一篇文章《中國不會再推新版“四萬億”》，副標題是“刺激政策難以治本深化改革釋放紅利”。8月，《經濟日報》又發表《如何看待當前經濟形勢》系列文章，明確指出中國經濟正處于“三期”疊加。

李克強不僅沒有刺激政策出臺，反而給長期在溫水中的中國金融機構一個教訓。2013年6月20日，這一天被銀行間市場的交易員們稱為瘋狂的一天，銀行間隔夜回購利率最高達到了30%，是平常的十倍。此前一天，國務院召開了當周的常務會議，要求“把穩健的貨幣政策堅持住、發揮好，合理保持貨幣總量”“620錢荒”被認為正是執行這一政策而采取的措施。

在此之前，2013年初多部委曾下發文件，試圖堵住地方政府舉債融資的通道，但是并未收到實質性效果。而在機構資金市場中對資金資產錯配的警示，則很快令各大金融機構開始收縮。此后監管機構又下發了針對銀行理財業務和影子銀行的規范性文件。

2013年6月底，外資機構巴萊克資本提出了一個全新的概念——克強經濟學，并歸納為三點內容：一、政府不推出刺激經濟的政策，而是通過逐步縮減國家主導的投資行為；二、去杠桿化，以大幅削減債務，降低借貸與產出比；三、推行結構改革，以短痛換取長期的可持續發展。

“克強經濟學”迅速走紅，但李克強沒有公開回應這一概念。市場一度不明白，李克強所能容忍的增速底線是多少？一時成為各方關注的焦點。

當時，人們根據十八大確定的目標測算，到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年要翻一番，那么年均增長率需要達到7.2%，但是2012年及以前年份的增速均高于這一數字，這意味著增速可以容忍更低。

李克強對CPI和GDP的上限和下限思維，在他擔任總理后在廣西召開的研討中就明確提出。2013年5月24日，在“620錢荒”之前，李克強出席瑞士金融界人士午餐會時又透露了一個數據，“未來的7年中，經濟增長只要6.9%就夠了。”中新社對此進行了報道，這是一個比市場預期都要低得多的底線。

不過，李克強很快做出了更全面的解釋。2013年10月21日，李克強在中國工會第十六次全國代表大會上作了一場經濟形勢報告，這堂中國經濟公開課的視頻后來被公開在網絡上。李克強明確提出了經濟增長7.5%左右、新增城鎮就業900萬人的下限標準和物價上漲不超過3.5%左右的上限標準。宏觀政策的預期至此明確。

如果梳理2013年下半年李克強出訪中亞、中東歐等地的講話可以發現，他在反復向外界傳達一個信息，他的宏觀調控方式不一樣。

李克強能夠容忍更低增速的另一背景在于，2012年和2013年，中國勞動年齡人口連年下降，2012年減少了345萬，2013年減少240萬。這意味著，經濟增速下滑后，中國的就業不會出現大問題。

可是，即使處于7.5%左右的增長區間，為了應對出口持續的疲軟，依然需要依靠強大的投資驅動，而中國經濟的結構性失衡，恰恰在于粗放的投資占比過高。2013年，宏觀失衡繼續惡化，全社會固定資產投資占GDP的比重達到66%，產能過剩如影隨形。

因此，除了在財政和貨幣政策試圖激活“存量”。在產業政策上李克強則重拳出擊，早在十八屆三中全會前，國務院就啟動了化解過剩產能的嚴格政策，各地需要壓縮的產能指標普遍已定至2017年。

經人大審議的《政府工作報告》中，上述指標仍可能構成2014年李克強施政的“定力”。

放權：重塑政府職能

一系列宏觀調控政策被市場分析人士認為，李克強正在借鑒供給學派的思路調控中國經濟——放松管制、增強市場活力，減輕稅賦，鼓勵民間投資等。李克強還需要一套新的政府改革組合框架。

李克強在國務院機構職能轉變動員的電視電話會議上的講話稱：“像鋼鐵、水泥等行業項目都是需要審批的，但多年來恰恰沒有管住管好，以致造成嚴重過剩。相比之下，家電、服裝等行業早已走上市場化軌道，不用政府審批，靠市場優勝劣汰，沒有嚴重的產能過剩問題。”

他已公開下定決心“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”。2013年4月，中央機構編制委員會辦公室官員在一次演講中透露了這次機構改革和轉變職能的過程，“機構改革的時候，部長們都說好，一說職能轉變，他們就不玩了。你把我職能撤掉了，我的人怎么辦？”他還提到：“這就是給（部門）削減權力。”

在2013年總共39次國務院常務會議中，就有6次會議的議題和取消、下放行政審批或取消評比、評估項目有關。2013年，國務院共取消和下放行政審批300余項（包括取消評比達標表彰項目等），完成了李克強承諾的砍掉三分之一行政審批事項的一半左右。當然，這些取消的項目可能涉及拆分審批事項，許多市場爭議較大的審批事項還未調整。

在取消和下放行政審批之外，李克強專門召開國務院常務會議，嚴格限制新設行政許可。正因為此，全國人大在2013年下半年出臺的立法規劃中，來自國務院系統提交的立法建議案都大為減少。2014年兩會前，國務院50多個部門公布了“權力清單”。

用李克強在2013年全國兩會記者招待會上的話來講，“這是削權，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發展的需要，是人民的愿望。”

另一項與轉變職能密切相關的改革更為徹底：試點負面清單管理模式，除了清單上的禁區，其他行業、領域和經濟活動都不需要審批。通過全國人大常委會的特別授權，暫停部分法律法規的實施，這一模式首先在上海自貿區試行。目前，公布的清單仍較長，離市場預期差距較大，但這項制度對限制政府權力意義巨大。

與上述改革同步的是，工商登記制度改革，這項改革已經實施。在改革試驗地區，企業注冊數量大幅度增長。

2013年國務院的放權改革在加速進行，但新的問題是，權力放下去或取消了，監管怎么辦？過去政府習慣于進行前置審批，重審批輕監管。現在門檻降低了，監管是否跟得上？尤其是在涉及跨區域問題的處理，土地用途督查、環境保護、知識產權、不動產登記等問題上。

為了加強監管，2013年11月，國務院專門召開了常務會議，討論并通過了關于依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產權行政處罰案件信息的意見。李克強在2013年3月份國務院機構職能轉變動員電視電話會議上說：“ 這次轉變職能，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。”同時也坦陳，在市場監管方面，“辦法還不多、經驗也不足。”這其中，一部分監管的權力可能要收歸中央，另外，要強化本地民眾對監管人員的監督。

與短期的經濟刺激政策相比，改革紅利的釋放需要一個過程，在放權和加強監管的同時，改革正在駛向深水區。

難點：“新經驗”如何闖過“深水區”

2013年4月20日，四川省雅安市蘆山縣發生7.0級地震。為了統籌安排抗震救災工作過，4天之后舉行的國務院常務會議的主議題是救災。但同時，這次會議還討論了另外一個重要議題，取消和下放71項行政審批事項。

這次會議強調，政府工作千頭萬緒，必須圍繞大局，統籌兼顧。要在及時高效、科學有序應對自然災害、公共衛生突發事件等的同時，繼續抓好穩增長、推改革、促升級等各項重點工作。

即便在被動應對各種自然災害、公共領域突發事件時，李克強也仍在推進核心改革事項。在穩定宏觀調控目標，逐步放權確定政府和市場的邊界后，李克強規劃中的長遠改革議題是什么？

早在2012年，刊登在《求是》雜志上一篇李克強署名文章《在改革開放進程中深入實施擴大內需戰略》專門討論了改革的“重點領域和關鍵環節”。這時，李克強所認為的三項關鍵改革是：價格、財稅金融和投融資體制。

價格機制是一個持續多年的議題。上一屆政府任內，至少有8個年份的國務院轉發發改委關于當年深化經濟體制改革重點工作意見中提及了價格改革，但因為改革某種程度上隱含了水、電、煤、油、氣等資源型產品的漲價，漲價會引起民眾的不滿，且會推高通貨膨脹，因而改革被一再延緩。2013年，天然氣價格改革得到實質性推動，但價格改革作為一個整體機制，還未取得更多進展。

2013年，國務院像往年一樣，轉發了發改委關于深化經濟體制改革重點工作意見的文件（以下簡稱改革文件），但價格改革被排到了第五位，前四位分別是行政體制、財稅、金融和投融資。除行政體制改革作為增重點外，其他三項與2012年李克強的改革思路保持一致。

2013年有兩次國務院常務會議涉及到對長遠改革議題的規劃，分別是4月17日和5月6日，議題分別為：分析一季度經濟形勢研究部署下一階段經濟工作、部署2013年深化經濟體制改革重點工作。

這兩次會議所提及的前四項核心改革議題與2013年的改革文件稍有差別，價格改革再次回到排位靠前的改革。前四項改革議程分別是：行政體制、財稅、金融和價格。在2013年兩會記者招待會上，李克強強調，“推動經濟轉型要注意發揮財政、金融、價格改革的杠桿性作用。”

從某種意義上看，這些會議所傳達的信息，也是2014年及以后的國務院推動經濟體制改革的重點，但恰恰也是難點。

除行政體制改革之外，第一位是財稅改革。在十八屆三中全會的公報中，財政被認為是國家治理的基礎和重要支柱。財政部長樓繼偉在其著作《中國政府間財政關系再思考》一書中也提出了財稅改革的藍圖，包括繼續強化中央的財政收入和支出責任，同時增加中央的事權等等。2013年的財稅改革顯然離這個距離相當遙遠，除營改增擴圍等以外，財稅改革并無大動作。

但李克強已經認識到，行政審批體制改革也必將觸及到財稅環節。在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上，李克強稱，“比如這次就把城市快速軌道交通、機場擴建等投資項目審批或核準權放給了地方。事權調整必然涉及財權，必須加快推進財政轉移支付制度改革。”轉移支付制度的改革或會是2014年財稅改革的重頭戲，但離構建適應現代國家治理體系的財稅體制仍有相當的距離。

第二位是金融改革。2013年，金融改革正處于加速推進中。2013年，以余額寶為代表的互聯網金融正在對傳統銀行體系產生沖擊，目前余額寶已經吸收了4000億的資金，銀行的存款正在流出。

但是，并不能因此而高估利率市場化的進度，因為利率市場化不僅使銀行利差收入大幅縮減，而且，隨著利率水平的提升，獲得銀行貸款較多的國企、地方融資平臺也會面臨債務負擔上升，進而反對推進這項改革。2014年，存款保險制度或會推出，但同樣，離改革完成尚且遙遠。

人民幣國際化在加速推進，這同樣考驗中國的國際收支管理能力，在QE退出，國際資金流動波譎云詭的情況下，是否應當迅速放開資本項，決策層和學術界都存在巨大爭議。

同樣重要的改革議題還包括土地制度、國企改革等，這些項目是否被列入李克強在2014年的重點改革議程引人關注。

以土地改革為例，國內外糧價的差距正在倒逼中國必須提高農業生產效率，改變小農生產模式，但土地制度變革牽一發而動全身，目前爭論激烈，并無共識。2013年11月，李克強在東北農村考察，提出要配套推進土地管理制度改革，而未直接提出“土地制度改革”。

2013年11月13日召開的國務院常務會議對年初提出的7個方面22項改革的進展進行了總結，會議指出，“總的看，今年的改革進展是順利的，對推動經濟穩中向好發揮了重要作用。但一些方面的改革措施尚未落實。”

第44屆世界經濟論壇年會2014年1月22日在瑞士東部小城達沃斯召開，李克強沒有與會，但就擔任總理以來的工作，發表了一份總結性的書面致辭。

克強“新經驗”由此而生。在這份致辭中，他對自己2013年的經濟工作總結成九個字“增活力、穩預期、促轉型”，并提出“中國宏觀調控的創新理念、方式和形成的新經驗，有助于中國經濟在今后一段時期繼續拿到好成績。”