人大監督地方預算需要系統性改革

人大監督地方預算需要系統性改革

修改《預算法》并厘清政府與市場邊界

本報評論員劉曉忠

日前，全國政協委員、全國人大常委會預算工作委員會副主任黃建初表示，防范地方債務風險，可以有幾個限制，一是國務院批準范圍之內，第二加強人大的監督和審批，這一點特別重要。

把地方債納入地方人大的監督、審核范圍之內，這無疑有助于地方債的規范化、制度化，為地方債安置預算硬約束。當前地方債務井噴，且大量地方債實際以地方控制的企業債等形式出現，既導致地方債務失范增長，又進一步模糊甚至扭曲了政企關系、債權債務關系及政府與市場邊界，破壞了市場生態和秩序等，很重要的一點就是現行《預算法》不允許地方政府舉債，導致地方人大對地方債務缺乏有效約束。

因此，要做到地方人大約束地方債，并為地方債正名，首先必須修改《預算法》中地方政府不得舉債的相關條款；否則，地方債大都通過地方平臺以企業債等形式出現，地方人大的監督和審核將出師無名。

允許地方舉債并接受人大審核和監督，就需厘清政府與市場邊界、政企關系。目前部分委員代表認為地方借債對發展地方經濟和支持民生起到了很好的作用，弊端只是不透明等，實際是在繼續“和稀泥”。其一，目前大多數地方債主要用于經濟建設項目，變成了鋼筋水泥，而非真正的公共服務，實際與民生并無多大關系。

地方舉債投資確實推動了地方經濟的短期增長，但卻回避了我們需要怎樣的增長和發展的問題，并以擾亂市場秩序、干擾市場機制為代價的。如目前金融市場最對利率不敏感的是地方政府和國企，因為隨時可拿出“民生”、“公共或公益性”帽子，使其在負債抉擇中忽視甚至不愿考慮償付和借貸成本問題，因為一個真正市場化企業，不會不計后果地把自身債務井噴到無以復加的程度。鑒于此，厘清政府與市場邊際，徹底推進政企分離改革和剝離政府的經濟建設型職能，是防范地方債務風險出現自我實現的預期，及在法律上放行地方債的必要前提。

構建科學的政府會計制度和獨立的政府資產負債表是改革的前提。現行《預算法》規制的實際是政府的現金流量表和損益表，而缺乏政府會計表這一主表和政府會計制度，要規范政府舉債行為、責任等將如同盲人摸象，不及就里，人大的預算審核也容易變成舉手游戲。

最后，也要清晰厘清中央與地方的財事權邊界。目前的地方債，存在因中央與地方財事權邊界不清而導致的負債隱匿問題。如為應對全球金融危機出臺的刺激計劃，中央政府僅提供了部分資金，主要資金則落到了地方配套資金上，這種中央出政策、地方出資金的模式，不僅加劇了地方債務風險，而且衍生出明顯的激勵不相容的逆向選擇激勵風險，即大量地方債的償債主體實際并不明確，很難有效貫徹“誰的孩子誰抱”原則，進而逆向激勵地方盲目舉債。

總而言之，當前呼吁建議各級人大審核和監督地方債的機制，具有現實的積極意義，但要真正使各級人大發揮職能，避免走過場，則是需多個領域協調配合的系統工程。