柴發(fā)合：“治霾需要中長期時間表和路線圖”

中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合：

“治霾需要中長期時間表和路線圖”

編者按

“今日無霾”什么時候成了難得的“好消息”？

在十二屆全國人大二次會議的首場新聞發(fā)布會上，發(fā)言人傅瑩被媒體問及霧霾。她回答說：“我們生活在同一片天空下，可以說是同呼吸、共命運了。”

不只是大氣污染，水污染、土壤污染都指向一個事實--幾十年的高速增長已經(jīng)讓我們的環(huán)境承載力達(dá)到了極限。

因此，十八屆三中全會《決定》提出，要用最嚴(yán)格的制度體系來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這不僅意味著密集的立法、修法，還意味著生活方式、發(fā)展方式的變革。建立生態(tài)文明制度需要強(qiáng)有力的改革措施、問責(zé)機(jī)制，這一輪與經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型密切相關(guān)的改革將是一場持久戰(zhàn)。

本報記者王爾德北京報道

霾鎖中國，全國上下而求索。

“決策者需要做的是，拿出更多的力度、速度和歷史的耐心去解決霧霾問題，回應(yīng)和滿足老百姓的關(guān)切。”中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示。

柴發(fā)合認(rèn)為，政府應(yīng)該給公眾一個可以信任的中長期預(yù)期，這樣可以確保提高政府的公信力。“國家應(yīng)該進(jìn)一步提出分區(qū)的大氣as污染總量控制減排種類和減排目標(biāo)，建立適合我國大氣污染物特征的各地區(qū)域和城市控制質(zhì)量管理體系。”

“在區(qū)域污染治理問題上，地方政府和中央政府在職責(zé)上怎么分工，各自承擔(dān)什么責(zé)任，目前似乎并不是十分清晰。這一點也需要盡快明確。”柴發(fā)合對問責(zé)機(jī)制也提出建議。

治霾不僅是環(huán)境問題

《21世紀(jì)》：經(jīng)歷了2011年10月底、2013年的2月和今年2月的嚴(yán)重霧霾，人們感覺霧霾不但沒有好轉(zhuǎn)，似乎更加嚴(yán)重了。作為環(huán)境保護(hù)專家，你對治霾還有信心嗎？

柴發(fā)合：有信心。這首先是因為黨中央和國務(wù)院對解決重污染問題高度重視。越來越多的人意識到，治霾不僅是一個環(huán)境問題，本質(zhì)上也是一個經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展問題，甚至是一個嚴(yán)峻的政治問題。但目前，還有不少人對治霾的緊迫性、長期性和復(fù)雜性認(rèn)識不夠。

我們必須用專業(yè)的眼光去看待霾的形成，由于霾的形成具有長期性和復(fù)雜性，其治理同樣也將會是一個長期和復(fù)雜的過程，可以期待逐步改善，但很難立竿見影。

經(jīng)過多年高能耗、高排放的粗放式發(fā)展，我國大氣污染物排放的規(guī)模已經(jīng)非常驚人。這是一個特定歷史條件下形成的、無可回避的排放背景，這樣的一個背景是包括決策者在內(nèi)的每一個人都必須正視的。決策者需要做的是，拿出更多的勇氣、智慧和歷史的耐心去解決霧霾問題，回應(yīng)和滿足老百姓的關(guān)切。

《21世紀(jì)》：北京之前發(fā)布的治理計劃，目標(biāo)是到2030年空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。換句話說，還要再忍受17年的“毒氣”，這么漫長的時間似乎超出了公眾的歷史耐心。

柴發(fā)合：每一個人都希望空氣質(zhì)量立刻改善，但能否改善、何時改善有時候確實是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。參考國外的經(jīng)驗可以看出，在特別的發(fā)展階段，可能需要付出一定的環(huán)境和健康代價，這也是常見的歷史現(xiàn)象。這并不是說，政府、社會和公民就可以不作為，靜等天藍(lán)，而是說治霾是一個系統(tǒng)工程，受到自然條件、經(jīng)濟(jì)和社會成本的約束。

我們需要在尊重科學(xué)的基礎(chǔ)上，找出一條平衡環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)社會承受力的解決方案。比如解決煤煙型污染，在沒有足夠的清潔能源替代煤炭的情況下，不讓老百姓燒煤，燒什么呢？所以，環(huán)境問題的解決需要多方面平衡。治霾需要制定更清晰的戰(zhàn)略，需要有更清晰的時間表和路線圖。

給一個可以信任的時間預(yù)期

《21世紀(jì)》：提到時間表和路線圖，很多人都會問一個問題，空氣質(zhì)量何時能夠達(dá)標(biāo)，政府能否做出一個承諾？

柴發(fā)合：這也是我經(jīng)常被問到的一個問題。對這個問題，可能很多人并沒有注意到，環(huán)保部曾經(jīng)給出一個答案。

在2013年1月24日召開的全國環(huán)保工作會議上，環(huán)保部部長周生賢曾經(jīng)公開表示：首要大氣污染物超標(biāo)不超過15％的城市，力爭2015年達(dá)標(biāo)；首要大氣污染物超標(biāo)15％以上、30％以下的城市，力爭2020年達(dá)標(biāo)；首要大氣污染物超標(biāo)30％以上的城市，要制定中長期達(dá)標(biāo)計劃，力爭到2030年全國所有城市達(dá)到空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)。

這是一個很重要的表態(tài)，可以部分地回答時間表的問題。但現(xiàn)在情況可能有所變化，在周部長做這個發(fā)言的時候，其依據(jù)是2012年底發(fā)布的《全國重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》。但在去年國務(wù)院發(fā)布了目標(biāo)更嚴(yán)格的《全國大氣污染防治行動計劃》，這個時間表有必要重新調(diào)整。但是，更新版需要在充分的科學(xué)研究基礎(chǔ)上，給大家一個可以信任的歷史預(yù)期，這樣可以確保提高政府的公信力。這個歷史預(yù)期，不僅是5年的短期規(guī)劃目標(biāo)，而應(yīng)該是10年或者15年的中長期目標(biāo)。就中長期治理目標(biāo)，國家應(yīng)該進(jìn)一步提出分區(qū)的大氣污染總量控制減排種類和減排目標(biāo)，建立適合我國大氣污染物特征的各地區(qū)域和城市環(huán)境空氣質(zhì)量管理體系。

《21世紀(jì)》：霧霾的成因非常復(fù)雜，區(qū)域性特征也很明顯，各個地區(qū)應(yīng)該在做好霾的源解析的基礎(chǔ)上，再制定規(guī)劃。但現(xiàn)在很多地方先有規(guī)劃，再去進(jìn)行霾的源解析。這個時間順序顛倒了。

柴發(fā)合：關(guān)于霧霾來源，一個比較宏觀的說法，就是工業(yè)、燃煤、機(jī)動車、揚塵、秸稈燃燒以及區(qū)域傳輸這幾大類排放來源。但這是一個籠統(tǒng)的說法，具體到各個區(qū)域、各個城市各類排放源的占比會差異很大。

從媒體報道來看，京津冀地區(qū)多數(shù)城市正在開展新一輪顆粒物來源解析，其中不少城市沒有做過來源解析，有的只是在幾年之前做過，沒有連續(xù)做。

我認(rèn)為基于對顆粒物來源的歷史分析、宏觀判斷和現(xiàn)狀研判制定的治理規(guī)劃大方向是沒有問題的，但是否能夠?qū)崿F(xiàn)精確打擊是有疑問的。這可能將影響治霾措施的針對性和效率。只有有的放矢，實現(xiàn)精細(xì)化管理，才能降低成本，有效地減少霧霾。

治理區(qū)域性污染靠政府間合作

《21世紀(jì)》：《全國大氣污染防治行動計劃》提出了很多嚴(yán)厲的治霾措施，你對此有何評價和補(bǔ)充？

柴發(fā)合：首先，應(yīng)該加快修訂《大氣污染防治法》，增強(qiáng)其操作性，并加快完善臭氧和揮發(fā)性有機(jī)物污染等方面的法律和法規(guī)，建立起一個完善的大氣環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

其次，應(yīng)該完善大氣污染控制的經(jīng)濟(jì)政策和市場機(jī)制，降低大氣環(huán)境保護(hù)成本。具體來說，提高大氣污染物收費標(biāo)準(zhǔn)，足額征收排污費，健全大氣污染物排放外部成本內(nèi)部化政策。完善大氣污染治理的價格、財政、稅收和信貸等政策，并盡快研究并適時推出能源消費稅等。對機(jī)動車污染，應(yīng)通過財稅優(yōu)惠政策，鼓勵汽車生產(chǎn)企業(yè)開發(fā)和生產(chǎn)低能耗和低排放車輛，加大清潔能源汽車的發(fā)展和使用。

最后，根本的措施就是前端控制。現(xiàn)在的治理思路還是以末端控制為主，所謂末端控制，就是前幾年主要盯著排放源，“十一五”開始控制二氧化硫排放，“十二五”又新加氮氧化物和PM2.5排放控制。這些措施確實都發(fā)揮了巨大效果。但是，除了進(jìn)一步強(qiáng)化末端控制外，更應(yīng)該從前端控制，通過推行清潔生產(chǎn)技術(shù)，達(dá)到事半功倍的效果。這一點在目前是做得不夠的。

《21世紀(jì)》：目前，霧霾的區(qū)域性污染特征非常明顯，尤其以京津冀及周邊地區(qū)最為突出。如何從機(jī)制上解決區(qū)域污染問題？

柴發(fā)合：區(qū)域性污染，很難靠單個城市來單打獨斗，區(qū)域之間的污染傳輸和影響需要區(qū)域合作，也就是人們常說的聯(lián)防聯(lián)控。問題在于怎么聯(lián)合防控？

首先，應(yīng)該對區(qū)域傳輸?shù)臋C(jī)理做科學(xué)研究，摸清區(qū)域傳輸?shù)囊?guī)律，這樣才能提出有效的治理措施。

其次，區(qū)域之間怎么合作，這種合作或許未必像《全國重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》提出的開聯(lián)防聯(lián)控的聯(lián)席工作會議那么簡單。因為環(huán)境治理是一個涉及環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會多方面的綜合問題。這種合作表面上是環(huán)保部門之間的合作，但實際上是地方政府之間的合作。這種地方政府間的合作涉及到該區(qū)域的區(qū)域一體化程度，像長三角和珠三角一體化程度比較高，而京津冀地區(qū)一體化程度相對較低。京津冀地區(qū)涉及到“三地四方”，也就是“河北、天津、北京”三個地方，實際上的利益相關(guān)者在“三地”之外還包括“中央政府”這一方。同時，京津冀三地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平也差異很大，是一個非常復(fù)雜的利益格局。這種格局調(diào)整需要一個整體的綜合考慮。

此外，在區(qū)域污染治理問題上，地方政府和中央政府在職責(zé)上怎么分工，各自承擔(dān)什么責(zé)任，目前似乎并不是十分清晰。我認(rèn)為這一點也需要盡快明確。