陽光法案難在哪里？

趙靈敏

近年來，作為一項重要的反腐敗措施，呼吁建立官員財產申報制度的聲音一直不絕于耳。全國人大代表、重慶律師協會會長韓德云，從去年開始沒有再提官員財產申報議案。原因是2012年韓德云第七次提出建議，請求將公務員財產申報(公開)法納入下屆人大立法規劃之后，他收到答復稱：有關部門正在抓緊對公職人員財產申報國家立法進行研究論證工作。

在2006年全國人民代表大會上，韓德云領銜29名全國人大代表附議提交了《官員財產申報制度立法》議案，隨后立即吸引了媒體的關注。此后，連續7年，每年兩會，韓德云“死磕”官員財產申報公開的消息都會備受關注。

所謂官員財產申報制度，就是把官員的財產狀況放在陽光下，放在大眾的視線里接受監督，所以，這項法案又被稱為陽光法案。世界上最早的陽光法案是英國在1883年制定的，目前，世界上有相關立法的國家在100個以上。從這些國家的實踐看，行之有效的官員財產申報制度有3個重要環節：一是具有公示環節，二是對于申報內容進行審查的環節，三是對于謊報、瞞報行為進行懲治的環節。

而我國，早在1987年，時任全國人大常委會秘書長的王漢斌曾明確提出：“我國對國家工作人員是否建立申報財產制度問題，需在其他有關法律中研究解決。”此后，幾乎每年都有人提出官員財產申報一事。盡管如此，27年過去了，相關的立法還一直都處于“只聽樓梯響，不見人下來”的狀態。

當然，相關的規定還是有的。1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，要求鎮、縣直各單位的副科級以上領導干部必須申報包括工資、各類獎金、津貼、補貼及福利費、從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得等和其他合法收入；2010年，中辦國辦又印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，要求縣處級副職以上干部每年1月31日前集中報告家庭財產、本人婚姻變化和配偶子女移居國外等事項，并明確規定瞞報謊報將受紀律處分。也就是說，從1995年開始，相關官員填寫財產申報表已經19年了，但由于填寫內容不向社會公開、填寫之后又缺乏相關的審查和懲治機制，上述規定并沒有發揮應有作用，絕大部分民眾甚至不清楚有這些規定。

自2009年1月開始，官員財產申報制度還先后在新疆阿勒泰等6個地級行政區和23個縣級行政區進行了試點，但從目前的情況看，有些試點已經名存實亡，有些則淪為走過場和“曬工資”；公示的范圍也越來越小，從上網向全社會公開，到張貼在相關單位的公示欄里，再到內部掌握、秘不示人。顯然，由于缺乏從上而下的硬約束，官員積極性不強，這些試點同樣難言成功。

而在國家層面，陽光法案之所以難產，理由不外乎這么兩個：相關配套措施不完善，以及可能引發社會動蕩。乍一看，這些說法不無道理，但細細分析起來，都不怎么站得住腳。所謂的配套措施無外乎金融實名制、不動產實名制等。確實，金融實名制覆蓋不了現金交易，不動產登記等配套制度不健全，在實踐中確實會導致財產申報制度執行不力、對違反規定追究不嚴等問題。但配套措施、技術手段的成熟永遠是相對的。1883年，英國議會通過世界上第一部有關財產申報的法律時，無論是硬件還是軟件，當時的配套設施都無法與今天相比。如果一直以“配套措施不完善”作為借口，那陽光法案恐怕很難有面世的一天。

目前，正因為相關配套措施還不完善，官員財產申報和公示才有極大的必要性，因為把官員的財產放在陽光下讓全社會監督，恰恰可以彌補過往內部監督和配套措施的不足，這是一個相輔相成的過程：配套措施的建立和完善要靠官員財產申報制度來推動，而官員財產申報制度反過來也可以推進配套措施的落實。這些年來反腐敗的力度不能說不大，但往往收效不盡如人意，根本原因是反腐敗一直是自己人查自己人，缺乏民眾和社會力量的介入。真正意義上的官員財產申報，正可以彌補這一不足。

還有一種擔心是：如果大量官員將巨額財產公之于眾，在貧富差距和仇官仇富心理的推動下，有可能會引起社會震蕩。即使是在干部隊伍內部，也可能引發官員內部的心理失衡。這些擔心有一定道理，但應該看到，近年來的一系列事件已經表明，如果反腐敗不能在短期里取得成效，將極大地損害和瓦解人們對執政黨的認同和權威。反腐敗措施和腐敗的競賽結果，將在很大程度上決定國家和社會的發展方向。至于官員內部，雖然阻力很大，但也不是鐵板一塊，不少人已經表達了“只要組織允許，隨時愿意公布”的意愿，希望能自證清白。

當然，反腐敗同樣要講究策略。要避免官員集體作困獸斗，“老人老辦法、新人新辦法”可能是一種比較現實的選擇：你想在政治方面繼續有進步，那好，你首先把財產公示出來。你要是有顧慮，你可以不公布，但你也須安于你的職務。又想升官，又想不受約束的時代應該一去不復返。

以上可以看出，陽光法案的難產，歸根到底不是技術問題，而是決心問題。其中的最大癥結，不是目前條件不成熟等客觀原因，而是它直接涉及官員的切身利益，受到既得利益群體的阻撓，導致在實踐中難以施行。這也是過去改革進程中的最大問題：凡是要限制和剝奪既得利益者權利的改革措施，總是會受到百般阻撓，往往最后不了了之，即使實行了也大打折扣；而限制和剝奪民眾特別是弱勢群體利益的改革措施，則基本暢行無阻。比如國有企業改革和國企改制，是牽涉到幾千萬人生計的大事情，一夜之間就開始推行，從來沒有考慮過什么配套措施問題。從這個意義上看，真正意義上的官員財產申報和公開能否立法和推行，是檢驗改革進程和真假改革的試金石。

在當下中國，官員財產申報制度被寄予了很高的期望，很多人認為只要讓官員曬了家產，就能讓腐敗無所遁形。但問題是，目前世界上100多個實行官員財產申報的國家，大多數腐敗現象仍然很嚴重，這是非常發人深省的。這說明反腐敗是一項系統工程，不存在靈丹妙藥，不存在一招就成功。財產申報這樣的單項試驗作用很大，但還需要很多相關的制度建設：減少國家對經濟的干預，保證司法獨立等，最終要塑造一種清廉的社會文化。

（作者為資深媒體人）

官員財產公開推動大事記

1987年

全國人大常委會提出要研究是否建立領導干部財產申報制度

1994年

《財產申報法》被證實列入全國人大立法規則，但未能進入實際立法程序

1995年

中辦與國辦聯合印發的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，第一次明確提出對中國官員的收入實行申報

2010年

兩辦再次印發《關于領導干部報告個人有關事項的規定》

2013年

十八屆三中全會提出健全反腐倡廉法規制度體系，完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險等。