如何打破對審批權的路徑依賴

國務院總理李克強在《政府工作報告》中提出，確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。此外，還要繼續全面清理非行政審批事項。

“公布權力清單的意義比單純取消和下放審批權還要大?！?清華大學公共管理學院政府研究所所長于安對21世紀經濟報道分析，透明度是要回答取消和下放解決不了的對審批權的控制問題，而且是一個更深層次的問題。

于安同時認為，單純公開審批權是遠遠不夠的，還必須反思審批權制度背后的路徑依賴，進行更徹底和更本質的行政管理體制改革。

依法行政仍需改革

《21世紀》：如何評價近期的公布權力清單？

于安：在我看來，公布權力清單可能是想解決取消和下放審批權所不能解決的問題，尤其是想借此來解決偽下放、偽取消和再設審批的問題，所以公布權力清單的意義比單純取消和下放審批權還要大。前面多次“取消”和“下放”行政審批事項之后，就出現“形式上看起來是減了，但實際上變化不那么大”的問題。這說明了行政機關體制上的不能適應和行政人員執行上的不愿接受，形成審批制度改革的綜合抵抗力量。普遍存在的觀望也是一種消極的意識因素。

根本的體制原因是行政機關的自主性過于強大，自主性是行政機關對外來規范和監督的排斥。計劃經濟基礎上形成的行政層級制度，是政府經濟管理、政治統治和社會治理諸種職能的統一體制，也是政府決策、執行和監督的內循環封閉體制。行政審批完整地繼承和體現這一體制的上述“兩個統一”，行政機關習慣于自己設立審批、自己執行審批和對審批的內部監督，審批權的行使者同時也是審批權的授予者和制造者。由于行政機關能夠自己設立或者推動設立新的審批，致使僅僅依靠取消和下放的改革，就會是一個永遠不能結尾的連續劇，可以一季一季地編演下去。由于沒有觸動和改變行政自主性體制，都不會是一個永久占領的勝利，只能是一場場驅趕性的運動。

《21世紀》：從行政審批權改革的進度來看，現在已經到了“深水區”。

于安：現在的行政審批改革的確是一個艱難時刻，也是一個把行政改革的走向和手段都引入深化的時刻。

首先這次取消和下放了過去慎重議妥的“確需保留”事項。也就是國務院2005年發布的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（即第412號文）里經過反復斟酌后認為是不能取消的事項。第二類取消的是法律、法規所規定的審批事項，這部分事項構成了今年2月取消的這60多項審批里面的很大一部分。這一部分事項應當說更為嚴格意義上的審批，所謂更為嚴格是指從一個完全制度化的角度認為是需要存在的。盡管如此仍然決定把這部分拿掉。

正是因為如此，原來新一屆政府承諾花五年來辦的事現在用了不到一年的時間就把三分之二的事全都辦了。本屆政府成立之初，國務院各部門的行政審批事項一共是1700多項，準備取消和下放其中的1/3，就是567項。截至目前，只用了一年時間，完成了6成任務，已經減了362項，只剩下205項給剩下四年。但是我估計用不了四年，很可能很快就都取消了，甚至在原定五年削減1/3的目標上還會繼續推進一步。

取消或者下放上述兩部分審批，說明我們在這個問題上的立場變化確實是比較大的。說明我們對政府的作用有了新認識，是市場發揮決定性作用的原則使審批存廢的立場和觀念發生了巨大的變化。從這個角度來看，審批制度改革的重大變化，是因為它所根據的原則發生了重大的變化。看到這一點就可以對更大力度的審批權改革抱有預期。

但是這并不意味著對行政審批制度改革可以抱有完全樂觀的態度。因為在前述兩類審批改革之外，現在的改革還涉及由政府部門自己設立的審批事項。公布的項目證明這類審批事項確實存在，證明政府部門自己創設審批的權力確實存在！應該說各個部門自己設定的審批，本來就有不完全合乎《行政許可法》，或者說是非許可審批事項缺乏有效的管理。正是這部分行政自設審批的存在，對審批制度及其改

為何陷入對行政審批的路徑依賴

《21世紀》：為什么我們行政機關這么喜歡使用行政審批，這與我們的行政治理能力是否相關？

于安：其實在市場經濟背景下，在行政機關可以使用的管理手段中，行政審批本來應該是作為例外使用的，而現在卻成為了規則和常態。為什么行政審批應該作為例外，最好在迫不得已的情形下才使用？簡單說，它是對市場作用限制程度最高、行政成本最低、容納行政腐敗最易的行政管理手段。因為它是建立在對權利行使普遍禁止基礎上的行政解除。

行政審批有這么幾個特點：第一是行政審批對權利的限制是最大的，因為從根本上剝奪了在特定領域從事活動的可能，對自由權、自主權的限制能力是最強的。第二是管理成本最低的手段，所以行政機關最愿意使用。成本低是與其它手段相比較得來的。比如說事后監督，我們舉個例子，北京是文化中心，大量的國際賽事在這里舉辦，這就出來一個問題：在這里舉行體育賽事是先審批呢還是你先辦著我來監督？審批的話你不經過我你就壓根不能辦，而事后監督是你先辦，有事了我再來。但是后面這個成本就很高，前面是你一件一件事搞定了你才能舉行，而后面是等我發現你有問題的時候才能干預。

當然這里還有另外一個理由，就是行政審批的效果到位是最直接的。相比較其他的手段，比如經濟手段減稅、免稅，這是要靠一個企業的盈利成本計算來發生作用的，時間上就很慢，因為要等這個生產周期和銷售周期完了才能看出來。但是如果是用行政手段就很快，要辦都到我這來，那就很直接作出判斷。還有一個就是法律的手段，法律手段就是確定權利和義務，而確定權利和義務要等到權利人自己愿意行使權利，而且行使的權利要能夠發生作用，等到對方履行了義務你才能看出來這個管理是不是起作用了。這要依靠當事人的意愿，慢而且間接。比較起來只有事前的審批是最直接的，對別人參與的排斥度也是最高的。所謂審批權是建立在普遍禁止的基礎上。行政審批是建立在普遍禁止基礎之上，這對社會的傷害、遏制的活力是幾乎沒有邊際的。

行政機關對審批權的依賴，也與行政體制改革不到位有關。政府管理主要是建立在審批權基礎之上，一旦喪失了審批權政府管理可能就無所適從，因為現在政府的組織和人員的使用主要是適應審批活動的。

需要更徹底的更本質的行政改革

《21世紀》：是否單純進行公布權力清單是不夠的，還需要進行更深層次的行政管理體制的改革。

于安：過去幾十年來轉變政府職能和機構改革，比較注重數量的減少和結構的調整，對原來的運行機制、人員資格和素質要求沒有根本性的變化。我們可以看到整個國家的行政管理水平是不適應現代經濟和社會需求的，仍在用傳統的政府官僚機構來管理市場和社會。機構改革好象就剩下大部制這一個話題可說，如果這個不是揣著明白裝糊涂的話，也是因為對我們這個機構的情況和需求不了解才會做這樣的判斷。

我認為，我們的行政機構需要一個更徹底的改革。我們的改革還主要是在減數量調整結構，將重點放在各種部門組合方式上。但是，實際上機構改革中最重要的問題，是要有機構和人員承擔起他應該承擔的義務，并且按照這個管理事項的要求來確定自己的決策方式和執行方式。我們所面臨的社會、經濟問題卻有了很大的變化，這些變化要求有全新的決策執行方式。