行政審批應作為例外使用

3月5日，李克強總理在十二屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》提出， 進一步簡政放權，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。

全國“兩會”之前，按照國務院部署，國務院各部門近期已相繼向社會公開目前保留的行政審批事項清單，以鎖定各部門行政審批項目“底數”，接受社會監督。

“公布權力清單的意義比單純取消和下放審批權還要大。” 清華大學公共管理學院政府研究所所長于安對21世紀經濟報道表示，但單純公開審批權是遠遠不夠的，我們還必須反思審批權制度背后的路徑依賴，進行更徹底和更本質的行政管理體制改革。

行政審批改革步入深水區

《21世紀》：您如何評價近期的公布權力清單？

于安：在我看來，公布權力清單可能是想解決取消和下放審批權所不能解決的問題，尤其是想借此來解決偽下放、偽取消和再設審批的問題，所以公布權力清單的意義比單純取消和下放審批權還要大。

根本的體制原因是行政機關的自主性過于強大，自主性是行政機關對外來規范和監督的排斥。計劃經濟基礎上形成的行政層級制度，是政府經濟管理、政治統治和社會治理諸種職能的統一體制，也是政府決策、執行和監督的內循環封閉體制。行政審批完整地繼承和體現這一體制的上述“兩個統一”，行政機關習慣于自己設立審批、自己執行審批和對審批的內部監督，審批權的行使者同時也是審批權的授予者和制造者。由于行政機關能夠自己設立或者推動設立新的審批，致使僅僅依靠取消和下放的改革，就會是一個永遠不能結尾的連續劇，可以一季一季地編演下去。控制數量的行政改革和行政許可法那樣的立法改革，由于沒有觸動和改變行政自主性體制，都不會是一個永久占領的勝利，只能是一場場驅趕性的運動。

至于說到依法行政，這個自主性強大的行政體制，足以把這種制約行政的努力化為永遠的愿望，淪為撒向荒漠的草種難有收成。這聽起來是一個悲觀的評價，但也不乏對深化改革尋找新著力點的呼喚。

《21世紀》：從行政審批權改革的進度來看，現在已經到了“深水區”。

于安：現在的行政審批改革的確是一個艱難時刻，也是一個把行政改

革的走向和手段都引入深化的時刻。

首先這次取消和下放了過去慎重議妥的“確需保留”事項。也就是國務院2005年發布的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（即第412號文）里經過反復斟酌后認為是不能取消的事項。第二類取消的是法律、法規所規定的審批事項，這部分事項構成了今年2月取消的這60多項審批里面的很大一部分。這一部分事項應當說更為嚴格意義上的審批，所謂更為嚴格是指從一個完全制度化的角度認為是需要存在的，盡管如此仍然決定把這部分拿掉。

正是因為如此，原來新一屆政府承諾花五年來辦的事現在用了不到一年的時間就把三分之二的事全都辦了。本屆政府成立之初，國務院各部門的行政審批事項一共是1700多項，準備取消和下放其中的1/3，就是567項。截至目前，只用了一年時間，完成了6成任務，已經減了362項，只剩下205項給剩下四年。但是我估計用不了四年，很可能很快就都取消了，甚至在原定五年削減1/3的目標上還會繼續推進一步。

取消或者下放上述兩部分審批，說明我們在這個問題上的立場變化確實是比較大的。說明我們對政府的作用有了新認識，是市場發揮決定性作用的原則使審批存廢的立場和觀念發生了巨大的變化。從這個角度來看，審批制度改革的重大變化，是因為它所根據的原則發生了重大的變化。看到這一點就可以對更大力度的審批權改革抱有預期。

需要更徹底的更本質的行政改革

《21世紀》：行政機關對行政審批的路徑依賴，與我們的行政治理能力是否相關？

于安：其實在市場經濟背景下，在行政機關可以使用的管理手段中，行政審批本來應該是作為例外使用的，而現在卻成為了規則和常態。為什么行政審批應該作為例外，最好在迫不得已的情形下才使用？簡單說，它是對市場作用限制程度最高、行政成本最低、容納行政腐敗最易的行政管理手段。因為它是建立在對權利行使普遍禁止基礎上的行政解除。

行政審批有這么幾個特點：第一是行政審批對權利的限制是最大的，因為從根本上剝奪了在特定領域從事活動的可能，對自由權、自主權的限制能力是最強的。第二是管理成本最低的手段。比如說事后監督，我們舉個例子，比如要在北京舉辦國際體育賽事，是先審批呢還是你先辦著我來監督？審批的話你不經過我你就壓根不能辦，而事后監督是你先辦，有事了我再來。但是后面這個因為沒辦法確定危險性多高，所以可能監督的成本就投入很大，所以這就是行政機關最愿意使用它的一個理由。

行政機關對審批權的依賴，也與行政體制改革不到位有關。政府管理主要是建立在審批權基礎之上，一旦喪失了審批權政府管理可能就無所適從，因為現在政府的組織和人員的使用主要是適應審批活動的。

此外，盡管這么多年來進行了多次機構改革，但是對于行政組織的決策機制和執行并沒有進行實質性變動，這還包括干部人事制度改革，現在對整體官員制度的改革尚沒有提及。

《21世紀》：這也意味著單純進行公布權力清單是不夠的，還需要進行更深層次的行政管理體制的改革。

于安：過去幾十年來轉變政府職能和機構改革，比較注重數量的減少和結構的調整，對原來的運行機制、人員資格和素質要求沒有根本性的變化。我們可以看到整個國家的行政管理水平是不適應現代經濟和社會需求的。

我認為，我們的行政機構需要一個更徹底的改革。實際上，機構改革中最重要的問題，是要有機構和人員承擔起他應該承擔的義務，并且按照這個管理事項的要求來確定自己的決策方式和執行方式。