試行的滬渝房產稅方案不能直接作為全國改革方向

21世紀經濟報道記者獲悉，教育部哲學社科學研究重大課題攻關項目《中國城市住房制度改革研究》已接近尾聲，這是中國房地產領域迄今為止理論實踐研究中體量最大、資金最多的一個科研項目。

其中，房地產稅、土地財政等，亦是項目中的重要內容。

3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，深化改革中，要抓住財稅改革這個重頭戲，“做好房地產稅等立法相關工作”。

目前，學界對房產稅的看法不一，在開征房產稅方面，基本取得一致，但是在全面推進開征房產稅方面有議論。同樣，對于房產稅的開征是否對房地產市場產生負面的沖擊，打擊樓市投機和緩解地方債問題，學界的意見也并不統一。

上述攻關項目由南京大學商學院副院長、不動產研究中心主任高波教授擔任首席研究員，無疑是解釋房地產稅的最佳人選之一。

高波表示，部分學者認為房產稅的開征在長期內會導致房價的下跌，短期內則會導致房地產價格的上漲，但是對于抑制房地產投機有重要作用。而另有觀點認為，在李嘉圖等價條件下，房產稅的開征對房地產市場不會有任何實質性影響，但是在某些情況下，房產稅會成為房地產市場追漲殺跌的利器，加劇房地產市場波動。

現有房地產稅試點存在問題

《21世紀》：新一屆中央政府在房地產領域的調控政策，似乎并沒有以往那么頻繁。

高波：這表明在處理政府與市場的關系方面進步很大，明確了市場對資源配置發揮決定性作用的改革方向，凡是能由市場形成價格的領域都交給市場，政府不進行不當干預。

這也意味著房地產價格理應由房地產市場決定，使房地產市場按照自身的規律運行。因而中央政府必須減少對房地產市場的行政干預，主要依靠財政政策、貨幣政策及土地政策對房地產市場實施有效調控，減少調控的頻次，提高調控的質量，穩定人們的預期。商品房供求由市場調節，保障房由政府引入競爭機制并主導供給。

與此同時，房地產市場作為一個區域市場，地方政府根據本地經濟發展和區域房地產市場的實際情況進行適當干預，這將會取得更好的調控效果。

《21世紀》：你與多個部委交流，關于房地產稅，目前進展如何？

高波：總體而言，房地產稅制改革首要目標是確保有法可依，不可匆忙全面推進房產稅。目前，已經試行的上海和重慶方案不能直接作為全國房產稅改革的方向。

根據國際經驗，房產稅征收以“寬稅基、簡稅種、低稅率”為原則，上海方案和重慶方案的房產稅改革一定程度上違背了上述原則，實踐證明或都不成功。

因此，必須加強房產稅改革的頂層設計，加快修改和完善房地產稅法，讓地方政府設計更多、更成熟的房地產稅改革方案，擴大房地產稅改革試驗的范圍。同時，認真總結上海和重慶房地產稅改革的經驗和不足，進一步完善改革方案。

地方做主

《21世紀》：到底房地產稅如何影響中央與地方以及地方與地方？

高波：我一直表示，房地產稅改革必須放到中國財稅體制改革的大背景下進行設計，這順應了十八屆三中全會關于深化財稅體制改革的要求。

房地產稅應作為一種地方稅種，對中央政府而言，將房地產稅歸入地方，可以減少對地方政府的轉移支付，將更多資金用于社保支出、教育、醫療等關系國計民生的事項。

事實上，普遍開征房地產稅的條件還不成熟，對不同地區的影響亦不同。

對于房地產市場相對成熟的地區，逐步開征房地產稅，將彌補當前地方財政收入不足的窘境，對于增強地方提供公共服務的能力和緩解地方債危機有一定意義。而對于房地產市場相對落后的地區來說，可能產生負面沖擊。

因此，各地可以根據本地經濟發展的實際情況，確定征收房地產稅的標準和辦法。

《21世紀》：在你主持的項目中，如何設計房地產稅的可行性方案？

高波：在和部委以及多個地方的反復交流后，我們形成了房地產稅制改革的基本觀點：

一、必須將房地產稅制改革納入國家財稅體制改革的大框架，進一步理順中央政府與地方政府的財稅關系，保證地方政府事權與財權相一致。在完善稅收制度的前提下，明確房地產稅制的改革方向。

二、建立健全房地產稅收法律法規。清理已有的房地產稅收法律法規，進行必要的修改，滿足開征房地產稅的要求。保證房地產稅收征管的嚴肅性。同時，根據房地產稅制改革的基本方向，進一步制定和完善相關法律法規。

三、參照國際經驗，明確房地產稅征收“寬稅基、簡稅種、低稅率”的原則，逐步實現房地產開發流轉環節稅收為主向房地產保有環節稅收為主的房地產稅制轉型。

四、明確房地產稅的歸屬和用途，明確各級政府對稅種的管理權屬。在房地產稅制設計和征管過程中，地方政府有很大的自主權。一般由中央政府制定稅基，地方政府可以根據本地的實際情況選擇稅率，并確定一定的減免范圍。對于我國的房地產稅收入，必須明確建立專戶專用制度，主要用途是不斷改善本地區的公共服務，并促使公共服務均等化。

公共服務代替GDP

《21世紀》：如何衡量土地財政？這是否有共識性的指標？

高波：現在看來，很多人沒有搞清楚，實際上土地財政有大、中、小三個統計口徑，財政部門如何使用的也不盡一致。

民眾和媒體最關注的是小口徑土地財政，這是目前土地財政的主體部分，指土地資產收益及相關的行政性收費收入，其中的土地資產收益主要包括國有土地出讓收入和國有土地租賃收入。中口徑土地財政是在小口徑土地財政的基礎上，加上與土地相關的房地產業和建筑業稅費收入，包括土地增值稅、房產稅、契稅等10個稅種。

大口徑的土地財政，是中口徑土地財政外加地方政府的土地抵押貸款收入。現在的地方債務很敏感，其中絕大多數都是地方政府的融資平臺以土地為抵押獲得的銀行信貸支持，而地方債當中相當部分，要土地財政的收入來填補償還。

《21世紀》：土地財政也是你主持項目中的重要部分，可有解決之道？

高波：土地財政問題很復雜，改革注定是很漫長、艱難的過程。

一是改進政府治理結構。現有以GDP為核心指標的政績考核體系，迫使地方政府被動選擇土地財政模式，這積累了巨大的財政風險。我們認為用地方公共服務質量代替地方GDP增長率作為首要指標最為重要。

二是重構財政分權體系。土地財政最初就是地方一般預算收入不足造成的財政壓力所導致。要重新按照“事權與財權匹配”的原則，規范中央和地方的財政分權體系，讓各級政府各得其所；同時改革土地出讓收入的管理制度，使其支出更合理。

三是完善土地產權制度。土地財政與土地產權制度密不可分，地方政府壟斷土地出讓市場，掌握了土地產權的實際剩余控制權。

下一步改革要完善土地產權制度，明確政府、集體組織和個人在土地各權能上的主體界限，各司其職，各盡其能。