人大代表首次拿到"預算解讀" 部分地方賣地還債

根據十二屆全國人大二次會議日程安排，今天，各代表團將舉行全體會議，審查計劃報告和預算報告。今年兩會，除了預算報告，每位代表還拿到一本帶有漫畫以及各種彩圖的《政府預算解讀（2014）》讀本。這本近200頁厚、由全國人大常委會預算工作委員會和財政部聯合編寫的讀本，有如經濟普及一樣，作為此次大會的參閱資料幫助代表們了解預算。

形式

豐富的圖表代替枯燥的文字

據介紹，解讀本共178頁，分為8個章節和兩個附錄，內容包括“政府預算怎么讀”、“財政收入怎么取得”、“財政支出怎么安排”……簡單平實的章節名稱卻都是代表們在審查預算過程中最想獲得的信息。其中財稅體制改革和地方政府性債務兩個熱點問題，也分別由兩章的篇幅加以說明。

此外，不時出現的“博士爺爺”向代表們解釋一個個專業的預算術語、一張張色彩豐富的圖表替代枯燥的文字，向代表形象展示預算數字背后的民生情懷。而對于各種復雜的收支關系，讀本還嘗試以“圖說”形式努力讓代表更好地了解預算。在第一章的28頁中，共出現了19個圖表，其中說明了2014年政府預算草案由哪34個表格構成、中央與地方公共財政收支的關系、1993年以來我國財政政策實踐的變化等等。

“今年是我們與財政部首次為代表們編寫彩圖版《政府預算解讀》，希望通過這一創新，增加與代表的互動，使預算距離代表更近，為代表們審議、審查政府預算提供更好的服務。”全國人大常委會預算工作委員會預決算審查室主任夏光在接受記者采訪時說。

評價

圖示獲得好評有利于了解預算

全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康表示，這個解讀本做得非常必要，讓人大代表能進一步了解預算的內容，而實際上這個辦法已經在部分地方有過實踐了。

“這本書做得非常好，解釋了以前看預算不懂的一些基本知識。”全國人大代表、暨南大學教授盧馨表示，預算工委和財政部的工作做得很有針對性。

“有人說一幅圖價值千字。”全國人大代表、惠州市旅游局局長黃細花這樣評價書中的圖示和圖表內容。她表示，這本書讓預算變得不再那么呆板枯燥，解讀本上的內容也很容易看懂。

據了解，近年來，不少國家議會都推出類似“圖說預算”等通俗預算讀本，通過會議、網絡等多種渠道向公眾提供。我國國內也有不少省份嘗試用彩圖、漫畫讀本等互動形式，向代表和公眾介紹民生等重點支出政策，推進預算公開透明的意識在不斷增強。

亮點

嚴禁地方政府借融資平臺舉債

地方債

未來將建立地方政府舉債融資體制

據介紹，解讀本中第六章全部用于解釋地方政府性債務的問題，其中在進一步加強對地方政府性債務管理部分中提出，未來將建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資體制，同時嚴禁地方政府繼續利用融資平臺發債。

用數據證明債務風險總體可控

據了解，解讀本引用審計署在去年對全國進行政府性債務審計時的數據表明，我國政府性債務風險總體可控。目前我國地方政府性債務主要是政府向銀行貸款，或是政府通過公司發債，這些公司就被稱為融資平臺。與政府直接發債不同，一般認為借助公司發債風險更高且所需要支付的利息也更多。

對此，解讀本給出了三條理由。首先，與國際上通用的參考標準相比，我國的負債率和總債務率兩個指標都在標準參考值范圍之內。其次，我國國有資產規模大，償債能力強。解讀本提出，與一些國家舉債用于彌補社會福利支出缺口不同，我國通過政府性債務所獲得的資金主要用于基礎性和公益性項目建設，形成了大量的固定資產。這些固定資產能夠促進經濟社會發展，也提高了政府的償債能力。最后，國民經濟長期仍將保持穩定發展，因此政府性債務也不會產生太大的風險。

指出部分地方依賴“賣地”還債

據介紹，在管理政府性債務上存在的問題，解讀本中指出，包括債務增長較快，部分地方和行業債務負擔重，政府性債務極度依賴“賣地”收入償還，另外還有部分地方和單位違規融資、違規使用政府性債務資金。

嚴禁地方政府借融資平臺舉債

據介紹，解讀本中表示，財政部將從三個方面改善政府性債務的管理。首先地方政府將適當地得到發債的權力，而無需借助融資平臺，但這些政府債只能用于城市建設和償還之前的債務，不得用于支付社會福利，部分地方將開展改革試點。其次是政府性債務將分類進行管理，不同分類將設置限額。最后是嚴禁地方政府借道融資平臺發債。解讀本提出，融資平臺公司幫政府發行債券的功能要盡快分離，同時地方政府要建立債務風險預警機制，高風險地區就不能再發行新的債券了。

據了解，解讀本還在最后提出推動《預算法》的修改。按照現行《預算法》，雖然地方政府借道融資平臺發行債務，但按照法律地方政府并不具有發債的權力。

“三公經費”

經濟分類預算還在試行編制

據介紹，解讀本中就2014年“三公經費”的管理做出說明，其中提出嚴格控制“三公經費”的預算規模，在預算通過之后，原則上年中不再追加部門的“三公經費”，所有財政撥款的“三公經費”都要公開。此外，解讀本就政府支出的分類進行了說明，即政府支出可以按照功能進行分類，顯示政府的錢用來“干了什么”，也可以按照經濟性質進行分類，顯示政府“怎么花錢”。目前經濟分類預算還在試行編制，并未提交給全國人大。

然而，“三公經費”中的公務接待費、因公出國（境）費和公務用車購置及運行費是政府支出按照經濟性質進行分類后，所形成的三個科目。長期關注“三公經費”的上海財經大學教授蔣洪建議，政府支出按照經濟性質分類應該進一步細化，并提交給全國人大供人大代表審議。

多數省份公開了省級“三公經費”總預算

雖然政府支出按照經濟分類不公布，但從2011年起，“三公經費”的數據開始向社會公開。首先公開的是中央部門。解讀本說明，2013年中央財政在多個方面加強了“三公經費”的管理。截至2013年底，31個省（市、區）中大部分省份公開了省級“三公經費”總預算和省級部門的“三公經費”預算。

所有由財政撥款的“三公經費”都要公開

據了解，解讀本中公布了2014年“三公經費”管理的方向，與2013年的工作方向幾乎完全相同，包括加強制度建設、控制預算規模、加強“三公經費”預算編制和執行管理，以及推進“三公經費”公開。

2014年，中央財政將調整完善“三公經費”的相關開支標準，并研究完善因公出國（境）、公務接待和公車使用配置的管理制度和審核程序。此外，“三公經費”公開內容將在2014年進一步細化，所有由財政撥款的“三公經費”也都要公開。

本版文/本報記者羅丹陽