地方改革心態：聽部署不搶跑 都想當試點搶資金

2014年1月3日，上海自貿區。迄今已有至少19個省份表示要爭取設立自貿區，各地建設自貿區的設想都是在“構建更高水平開放型經濟體系”這一框架下提出的。（CFP/圖）

中央在國企改革中提出，到2020年國有資本上繳公共財政比例提到30%，各地的改革方案沒有一個突破這個比例，提出到2020年達到30%的也僅有北京、廣東、湖南、安徽、寧夏等省份。

與中西部地區對區域合作“熱情有加”不同，沿海發達地區對與外省合作的表述往往會“輕描淡寫”。

各地都想當“試點”

作為首都，北京在改革中一般不做“出頭鳥”，但這次算小小冒了一下頭。北京提出要積極爭取發行地方政府債券，這一點在其它地方改革部署中都沒有見到，北京是惟一。

發行地方債肇始于2008年金融危機。中央決定自2009年開始，由財政部為地方政府代發債券。對于“代發”這種方式，地方政府早有抱怨，每年兩會都會有不少相關意見。

北京自2011年起開始提“自發”，時任北京常務副市長的吉林，建議中央允許有條件的地方政府自行發行債券，那樣能起到更好的效果。當然，北京屬于具備條件之列。雖然沒有爭取到自發，但2011年以后，北京通過財政部發行的地方債逐年攀升，當年是54億，2012年是68億，2013年達到了93億。

提出發行地方政府債務，體現了北京對擴大融資的迫切需求。像北京這樣，將地方想做但又必須要得到中央批準的事項，寫進改革方案中，以便集中力量向上爭取資金和政策，是此輪地方改革中的普遍現象。“試點”也由此變成了一個大熱詞。

2013年，安徽提出力爭到2020年城鎮化率60%、2030年70%，這一次就把向中央爭取新型城鎮化試點作為改革的重要內容。

河北希望將該省的加快推進集體土地范圍內農民住房登記工作列入國家試點。山西正爭取用地增減掛鉤試點，力圖突破縣域范圍，為城市建設用地爭取空間。寧夏推動中小企業私募債券發行能成為試點。近年災害多發的四川提出了推進保險業改革，地震、洪災等巨災保險試點。而電力大省云南、內蒙古則在力爭成為國家電力改革的試點。

中共十八大提出生態文明，特別是國家確定在全國建成100個示范區之后，各地紛紛建設示范區力爭入圍。目前江西爭取建設生態文明示范省試點，浙江力推湖州成為試點地區。

此外，貴州還正在爭取國家支持黔東南州轄區行政體制改革試點。福建爭取在該省保稅區與臺灣自由行經濟示范區之間，先行試點通關查驗結果互傳互認。

爭享“溢出效應”

2013年，上海建立自貿區。近水樓臺的江蘇、江西，就明確提出要加快與上海自貿區對接，以更好分享改革的“溢出效應”。

而同屬“長三角經濟圈”的安徽，不但提出要與上海自貿區“全方位對接”，更努力在省內有條件的地方設立自貿區。而根據三中全會的改革決定，接下來確實要選擇若干個具體條件的地方發展自貿區。

包括安徽，迄今已有至少17個省份表示要爭取設立自貿區。其中，河南、湖南、內蒙、寧夏只是表示要“創造條件設立”，但沒有清晰的目標。甘肅、湖北、四川、山東等省提出在蘭州、武漢、成都、青島等地設立自貿區，貴州力爭建設中瑞(士)自由貿易協定示范區，黑龍江爭取設立中俄自貿區，云南、廣西都表示要設立沿邊自貿區，廣東則已經開始申報設立自貿區。

各地建設自貿區的設想，都是在“構建更高水平開放型經濟體系”這一框架下提出的。一個高水平的開放型經濟體系，離不開完善的金融市場體系的完善。相對中央關于金融市場體系改革的一些原則性表述，地方則對金融改革給予了濃墨重彩的描述，具體措施也一個比一個詳盡。

安徽就提出要將全省的農村合作社全部改制為農商行，北京要加快建設中關村國家金融創新中心，河北計劃組建省金融資產管理公司，內蒙古計劃組織自治區再擔保機構，貴州將成立股權交易中心，福建則將目光投向對岸，推動設立閩臺合資的全牌照證券公司。

另一些地方已開始謀劃跨境金融業務，天津計劃在中(國)新(加坡)生態城推進人民幣跨境業務試點，黑龍江則在推動建立盧布現鈔交易中心，鼓勵有關金融機構在俄建立分支機構。

與這些地區不同，山東推進具體金融改革的措施，則是地方立法同步推進，目前已經著手研究制定《山東省金融業發展條例》，據公開報道，這是首個省級金融業發展條例。

詳盡展示金融改革意圖的省份中，至少有10個省份提出要建設區域金融中心的“野心”，分別是湖北、江蘇、廣西、江西、貴州、山東、云南、廣東、浙江、四川，要建設成區域金融中心的主要是省會級城市。

國企改革，不愿多讓利

相對于各地要政策、搶試點、建中心的熱情相比，大多數省份對提高國有資本收益上繳公共財政比例并不熱心。

中央在國企改革中提出，到2020年國有資本上繳公共財政比例提到30%，各地的改革方案沒有一個突破這個比例，提出到2020年達到30%的也僅有北京、廣東、湖南、安徽、寧夏等省份，貴州提出的比例是18%。

在這個“割肉”的問題上，絕大多數省份使用了“逐步提高”這樣模糊的表達，其中就包括江蘇、山東這類發達省份，此外還有甘肅、山西、湖北、河北、黑龍江、四川、云南、內蒙等省。而江西、天津、福建、廣西、海南、浙江的國企改革方案中，根本沒有提及“提高國有資本收益比例”這個話題。

提高國有資本收益上繳比例，是中央關于國企改革的一個亮點。國企改革每次都是經濟體制改革繞不開的話題，此次也不例外。

“我們改革的第一項重點任務就是，以混合所有制為牽引帶動國有企業改革。”2014年1月14日，廣東省常務副省長徐少華在該省改革實施意見發布會上介紹。

與以往相比，此輪國企改革的重點是國有資產的改革，方向從以“資產管理”為主轉向以“資本管理”為主。與“資產”相比，“資本”更強調效率和回報率，不是強調對實物形態的企業進行控制，而過去對國企的管理形式主要是“管人、管事、管資產”。

按照“管資產”的主導思路，目前廣東正在起草兩份文件，一份是全省國企深化改革意見，另一份省屬國企改革的方案。依據三中全會提出的“支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”，今后廣東的國有集團公司將逐步改組為國有資本投資公司，下屬二、三級企業則實行產權改制，努力發展混合所有制企業。

在“管資本”的整體改革框架下，各省相繼提出了一些改革設想，湖南提出去行政化改革，今后對競爭類企業，省委只任免黨委書記和董事長。四川的改革方案中，將提升國有企業的資產證券化水平。貴州則給出了時間表，三年內完成省屬大中型企業產權改革。

改革方案的排序都是，強調公有制經濟主體地位之后，開始激發非公經濟的創造力。甘肅即將落實的一項改革是，制定和落實非公有制企業進入特許經營領域的具體辦法，該省還將廢除妨礙統一市場形成和公平競爭的各種規定。

“在現實生活中，不平等待遇案例不少。”徐少華在廣東的發布會上舉例稱，此前國有企業投資修建高速公路，政府給予補助，但是民營企業建高速路就享受不到國有資本金的補助。“注重消除對非公有制經濟主體的差別待遇”是廣東的又一改革重點。

區域合作：東冷西熱

在各省的布局謀篇中，進一步擴大對外開放都是戰略重點。自習近平2013年10月訪問中亞提出建設絲綢之路經濟帶之后，參與兩個絲綢之路建設蔚然成風。沿海的福建、廣西、廣東、海南、江蘇等地目光瞄準海上，寧夏、山西、甘肅則緊盯陸地，而云南、湖北、四川、山東等地，則制訂了兩條“絲綢之路”都參與的改革方案。一時間，東南亞、港澳臺、日韓歐美、西亞、非洲都被各地列入跨國、跨境合作的對象。

擴大對外開放的同時，加強對內區域合作也被提出。但從各地方案中傳遞的信息來看，不同省份對與國內其他省份的合作熱情并不一樣。相對而言，中西部地區以及沿海欠發達地區合作意愿更強，相關設想更為詳盡和明確。

云南省、內蒙古的氣魄最大，合作區域涵蓋大半個中國。

云南省提出依托長江經濟帶，完成交通改善，形成連接內外、通江達海、溝通兩洋的立體交通，其合作范圍被規劃為從泛珠三角到長江中下游，再到環渤海地區，深化與廣西、四川、貴州的合作，還要提升與上海、浙江、河北的合作水平。

內蒙古則不僅提出了與周邊省份的合作，還要推進與長珠三角橫向聯合，并要參與環渤海經濟圈的分工與合作，涉及省份超過20個。

至于貴州、廣西、湖南、山西等省份基本上都是立足周邊，涵蓋長珠三角大模樣，所不同的是，北方省份會加環渤海，南方省份會加上北部灣。

也許是覺得這個大模樣還不夠，山西、湖南、廣西、云南還提出了要探索“飛地經濟”發展模式。

與中西部地區對區域合作“熱情有加”不同，沿海發達地區對與外省合作的表述往往會“輕描淡寫”，除了對接上海自貿區以外，其他的合作基本都是一筆帶過。江蘇簡要地提了一句深入實施長三角區域一體化。福建除了與港澳臺合作，就是加強省內綜合試驗區的建設，浙江只寫了句“推動內外貿一體化發展”。廣東相對詳細地提出了，要創新跨省區經濟合作區建設模式，主動融入北部灣經濟區，推動設立粵贛省級合作創新發展區。

國內各類區域合作中，“京津冀合作”最有意味，盡管已經提出多年，但進展始終不大，部署這輪改革時，三地對此都有闡述，但給予的重視程度卻有天壤之別。

積極性最高的河北，在改革意見中專門用了一條來說明探索建立京津冀協同發展機制，主要內容包括推動建立三省市高層協調機制，加強各方面對接，利用北京新機場建設、京張共同申辦奧運會的機會，建立深度合作。河北圍繞北京對省內城市進行了不同的定位，石家莊、唐山要成為首都經濟圈的副中心城市，保定、廊坊要承載部分首都功能，張家口、承德、秦皇島則被定位于為北京服務的特色功能城市。對天津，河北就沒再提出針對性的安排。

天津沒有專門論述京津冀合作，在“擴大對外開放”這條改革方案中提到了三地合作，且沒有提出如何與河北合作，只說“要借用好首都資源，深化京津冀務實合作”。北京對京津冀合作的描述更簡單，只有一句話“主動融入京津冀城市群的發展”。

并非河北、天津，離北京不算太遠的內蒙古、山西也都希望借用好首都的資源，內蒙古提要創新與北京的合作機制，山西則也要把太原建設成為北京的副中心。

三中全會《決定》提出，到2020年國有資本上繳公共財政比例提到30%。但各地改革方案中，沒有一個突破這個比例，僅有5省提出到2020年達到30%。 (CFP 朱慧卿/圖)

簡政放權留有余地

深化經濟體制改革，核心是處理好政府與市場的關系，簡政放權成為各地熱議的話題，其突破口的選擇，都是行政審批。

寧夏規定今后整合和減少行政審批前置評價和評估的事項，山東明確表示進一步簡政放權，5年內省級行政審批要削減一半。云南則表態，今后省一級原則上不再新設行政審批事項。天津、湖北、江西等地則建立了權力清單制度。

但各地在下放權力時都留有余地，甘肅下放的前提是，由市縣和基層管理更方便有效。黑龍江規定今后由企業依法自主決策投資項目，但有4中例外情形，包括關系國家安全和生態安全、涉及重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益的。但對什么是“更有效”、什么是“重大公共利益”并沒有給出明確的界定。

為進一步規范政府履行行政職能，“法治政府”這次也被普遍提出，河北、江西都表示要改革行政復議制度，江西還要推行市、縣行政復議委員會的試點工作，天津、北京、湖南、湖北、江蘇、安徽、福建則提出建立法律顧問制度，完善對規范性文件的審查，以及對重大決定的合法性進行審查。

一個法治政府離不開規范的行政執法，目前最受詬病的行政執法要數城管執法了，這次安徽、天津、內蒙古都表示要理順城管執法，但沒有詳列方案。

作為行政執法機制改革的一部分，山西今后將實行執法重心下移，由市縣負責，省級一般不設行政執法隊伍。內蒙古表示要健全按委員會設立的政府部門的組織體系和運行機制，解決部門職責交叉和分散問題。執法的交叉和分散，在工商、質檢兩個部門表現最突出，幾乎所有的省份都表示，要探索整合工商、質檢的監管職能。

財稅改革：增強縣級財力

分稅制實行后，財權上移，有個順口溜一直流傳：“中央財政穩步增長，省級財政滿滿當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹喊娘，鄉鎮財政集體逃荒。”

中央財政逐年增長后，也逐漸形成了對地方的稅收返還和轉移支付制度，但也帶來了“跑部錢進”的不正常現象，以及各級政府的財權與事權不匹配的問題，每年全國“兩會”期間，財稅體制改革都是熱議的話題，但遲遲難以撼動現有格局。

三中全會對此稍有突破，加大中央對地方的一般轉移支付后，也加大了中央的事權和支出責任。這相對減輕了地方的財政壓力，但是否通過改革財政體制增加地方絕對收入，中央沒有明確表態。

在增加地方稅收這一問題上，內蒙古這次推出了一項獨一無二的改革：推動央企在內蒙古的分支機構變更為獨立法人。目前有120家央企在內蒙古有分支機構，但這些企業不會必然給內蒙古帶去更多的稅收，以企業所得稅為例，一部分央企的稅收需上繳中央，一部分實行中央與地方共享，最后返回給分支機構的所得稅往往比實際繳納的要少。

2009年，內蒙古曾對鄂爾多斯市內69家央企分支機構進行測算，共繳稅16.97億，但如果在當地注冊為獨立法人，稅收實行屬地管理，則可以繳稅52.86億元。

作為少數民族自治區，內蒙古多次向中央要求財政支持，給予稅收優惠。2011年，國務院在《關于支持內蒙古經濟社會又好又快發展的意見》中，明確鼓勵央企在內蒙古的分支機構變為獨立法人，實行稅收屬地化管理。

但直到2013年10月8日，中國神華包頭煤化工分公司變更為神華包頭煤化工有限公司，正式在當地注冊，內蒙古才真正嘗到甜頭。到去年年底，央企在內蒙古新設法人企業35戶，當年為地方增收47.3億元，預計今年能為內蒙古增收100億。

內蒙古決心將此列為接下來的一項改革任務，繼續推動。但這項本屬財稅政策范疇的改革，卻被內蒙古當成“國企改革”，足見用心良苦。

在省、市縣之間，也面臨著中央政府與各省之間相似的財政關系，財權事權不匹配。但在這輪改革中，多數省份已經明確表示，要增加縣級財力。

收入增加后的內蒙古，在其財稅改革措施中，尤其提到要加強對縣級政府的基本財力保障，允許旗、縣按照自治區確定的投資方向自主安排扶持項目。

福建提出要縮小縣域財力差距，湖南決定優化縣級基本財力保障的同時，還要求完善征管，對虛增財政收入的地方予以懲處。湖北則提出適時調整縣級財力保障標準，探索建立以縣為主體的財政資金整合機制。山西用數字明確了縣級財力的標準，要求縣級財力占全省財力比重不低于60%。

財政分配關系理順之后，下一步就是建立事權與支出責任相應的制度，湖北規定，關系理順后，凡屬于市縣事權和支出責任的，一律下放到市縣。

改革心態：“不搶跑”

按照中央的要求，2020年要基本完成這次提出的各項改革任務。各地制訂的方案也是以2020年為大限，但缺少明確的推進時間節點，只有少數省份湖南、廣東提出時間節點，廣東就規定到2015年實現企業投資審批時限壓減50%，2016年底之前完成土地確權登記頒證工作。

實際上，各省在部署改革方案時都有明顯的觀望心態，他們推動的改革或爭取的試點，一般都是在中央已有改革大方向、但態度不太明朗或暫時沒有具體舉措的地方。

北京就明確他們的改革方案有“兩個不寫”的原則，一是中央事權的改革舉措原則上不寫，另一類是與北京發展緊密相關，又必須經中央批準的改革舉措不具體寫，要寫也是采用“落實”、“爭取”等措辭。

山東的改革意見中明確表達了要“審慎推進”的思路，要求山東各地各部門加強與中央部委的銜接溝通，確保“上”“下”政策把握一致，該盡早推進的不拖延，該中央統一部署的不搶跑，該試點的不倉促推開。

2月7日，春節后上班的第一天，湖北省委書記李鴻忠主持召開省委常委會，會議就指出，對改革要實行“半步策略”，既積極主動，又穩打穩扎。此前，湖南省委書記徐守盛在1月28日也提到，改革必須穩妥審慎，做到膽子要大、步子要穩，對必須突破但一時還不那么有把握的改革，可采取試點探索、投石問路的方法，先行試點。

作為中部經濟相對發達的省份，湖南尚有部分貧困地區，他們就提出，實行集中連片區域發展與扶貧攻堅的辦法。在中西部地區，普遍都將改進扶貧開發工作寫進了改革方案，新疆、山西、甘肅、廣西、云南、四川、寧夏都用專門的條款進行陳述。貴州篇幅最長，全文16個部分，第八部分全部用來部署扶貧，決定在50個國家扶貧重點縣實習“一把手”負總責，并繼續實行實施“摘帽不摘政策”的激勵措施。江西、福建還提出要完善蘇區老區振興發展。

不難看出，地方在制訂改革方案時，普遍寫進了事關當地發展的事項。有些是改革，有些則帶有“工作部署”性質，其中安徽、河北、貴州要提高招商引資水平，北京要完善交通治堵機制，河北要防治大氣污染。海南、貴州根據當地大力發展旅游的現實，都提出了要完善旅游管理。特別是海南，還在改革方案中提出建立健全房地產管理制度，涉及開發建設、銷售、二手房交易這些具體的環節。

最具特色的是河北，作為中共中央總書記習近平的定點聯系地，河北是此次惟一的把班子建設列入深化改革試點的省份，諸如設立“警醒日”、“黨章學習日”、“專題民主生活會日”，具體到了極致。(來源：南方周末)