環保稅立法擬定新方案 碳稅仍存爭議

環境保護稅法正在擬定新方案。

近日發布的《2014年政府工作報告》和《關于2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》的解釋是：2014年將“做好環境保護稅立法相關工作”和“加快推動環境保護稅立法工作”。

據一位接近環保部人士透露，由財政部牽頭、環保部和稅務總局參與起草的環境稅初稿《環境保護稅法（送審稿）》去年3月份遞交國務院后，已于去年7月份前完成地方、專家、學者和電力、鋼鐵、有色等相關行業協會和企業的征求意見，目前正整理相關建議擬定新方案。

經濟觀察報多渠道獲悉，新方案與前述送審稿相比或有較大變化。變動原因主要是各方對征求意見的環境稅方案中碳稅的開征和排污費改稅中二氧化硫、COD等的稅率設定上存在較大爭議。另外環境費改稅推進緩慢除有上述爭議外還有另一層面的困擾，即費改稅后地方環保經費問題成為困局。

六年之癢

環境稅從2008年啟動研究工作，到2010年初稿形成，再到2013年送審和征求意見至今，已過去六年。

這六年里，關于環境稅的討論未曾間斷。2009年，中國環境與發展國際合作委員會還曾提出三個階段推進環境稅制路線圖和具體時間表。

按照該時間表，第一階段，用3-5年時間，盡快開征獨立環境稅；第二階段，用2-4年時間，擴大環境稅的征收范圍；第三階段，用3-4年時間，繼續擴大環境稅的征收范圍，結合環境稅稅制改革情況，進行整體優化，從而構建起完善的環境稅制。

此后2010年，國家發改委和財政部聯合推出中國碳稅稅制框架設計專題報告，表示中國推出碳稅比較合適的時間是2012年前后，這份報告提出了中國碳稅制度的實施框架，包括碳稅與相關稅種的功能定位、中國開征碳稅的實施路線圖以及相關的配套措施建議。

然而，直到最近的《2014年政府工作報告》和《2014年中央和地方預算草案的報告》中對環境稅的推動工作情況來看，只是“做好環境保護稅立法相關工作”和“加快推動環境保護稅立法工作”。

一位接近送審稿征求意見的人士向經濟觀察報透露，環境稅法的送審稿將環境稅設定為“獨立環境稅”，也就是說，是對污染物排放征收的獨立稅種。

按此方案，排污費改稅后主要包含廢氣、廢水、固廢和碳稅四類，其中廢氣主要為二氧化硫征稅，碳稅為針對二氧化碳征稅。

稅率方面，二氧化硫和固廢的稅率為2元/千克，廢水稅率為1元/噸，二氧化碳的稅率為10元-100元/噸。其中，碳稅稅率施行低稅率到高稅率的遞進調整方式，從10元/噸逐步調整到100元/噸。

“整體上看，送審稿的方案是相對可行的，但也有些地方值得商榷。”原全國人大環資委研究室副主任、全國工商聯環境商會秘書長駱建華對經濟觀察報表示，“比如這四個稅種可再斟酌，稅種的設置應該考慮在可操作基礎上，要與規劃的污染減排指標掛鉤。”

財政部財政科學研究所所長賈康對此也表示，目前對于環境稅比較大的爭議來自碳稅，像是否使用“碳稅”這個概念，也在探討。

此前，對于碳稅，國家發改委和財政部擬定的調研報告曾經提出過三種方案，一種是以化石燃料的含碳量為依據在現行資源稅和消費稅基礎上進行加征，第二種方案是在資源稅、消費稅和環境稅之外單獨開征碳稅，第三種是將碳稅作為環境稅的一個稅目征收，最終送審稿的方案選擇了第三種。

阻力和爭議

“從各方征求意見的結果看，對環境稅送審稿方案中碳稅的開征和排污費改稅中二氧化硫、COD等的稅率設定上都存在較大爭議。”上述接近環保部的人士稱。

“就廢氣而言，除二氧化硫外還應增加氮氧化物稅種，兩者同等重要，稅率均設定為2元/千克較為合理；像廢水稅種可暫不考慮，而且建議只設COD一個稅種，只對工業廢水中排放的COD征收，生活源COD排放居民已交污水處理費，不應重復征收，農業源COD考慮到需要扶持也不宜征收，”駱建華表示，“廢水稅率可依據去除COD平均成本定為3元/千克。”

碳稅方面，他表示，目前減碳技術不成熟，國家尚未確定二氧化碳為污染物并實施總量減排的前提下，可暫緩征收。“也就是說，考慮到現實條件，建議目前僅開征二氧化硫、氮氧化物和工業COD三個稅種，稅率暫定為二氧化硫和氮氧化物為2元/千克，COD為3元/千克，據此測算，一年環境收入約900億元。”

賈康則建議稱，應針對某一種特別污染物，例如二氧化碳、二氧化硫等開征增量稅種，“碳稅初步按照5-10元/噸的標準征收較為合理。”

除了方案本身的爭議，就經濟觀察報了解，導致環境稅推進緩慢還有兩個更為核心的原因，一個是來自地方、企業和行業的阻力，一個是費改稅后地方環保經費的支出將成困局。

“一些企業和行業協會認為，征收碳稅和二氧化碳稅將會增加企業成本和負擔，而地方政府則擔心費改稅后的財政來源減少。”上述接近環保部的人士表示。

目前，環境稅傾向于以中央和地方共享稅種的形式開征，以碳稅為例，有建議稱，碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7：3。

“而這其中還有一個很大的問題，也是環境稅改的核心，就是費改稅后，作為地方的環保部門，經費來源來自何處？”上述人士表示，“這其中有兩個問題，一是地方環保部門的很多一線執法人員是非公或編制外人員，這些人不在國家財政環境稅經費返還之列，而且，在之后環境稅加大監督力度后，現有人員和隊伍還要擴充才能應對較大范圍和精確的數據監察，這會更加加劇這個問題的緊迫性和嚴重性。”

就經濟觀察報了解，送審稿征求意見后，相關部門開始整理相關建議擬定新方案，新方案與前述送審稿或將有較大變化。