如何快速看懂政府預(yù)算報(bào)告

35頁(yè)，150頁(yè)，350頁(yè)。

擺在盧馨面前的是三本顏色不同的文件，白、黃、紅——顏色就代表了各自的厚與重。那兩本厚的與其說(shuō)是“文件”，不如稱其為“書(shū)籍”。其中白色和紅色的兩本她往年也見(jiàn)到過(guò)，那是財(cái)政部的政府預(yù)算報(bào)告和全國(guó)預(yù)算表；黃色的則是第一次亮相，印有人民大會(huì)堂背景的封面上赫然寫(xiě)著——“政府預(yù)算解讀（2014）”（下稱解讀本）。

盧馨是臺(tái)盟廣東省委會(huì)副主任，也是廣東省的十二屆全國(guó)人大代表。雖然身為會(huì)計(jì)系副教授，但她坦言有時(shí)也會(huì)看不懂政府預(yù)算報(bào)告里的一些內(nèi)容。專業(yè)的財(cái)政名詞和復(fù)雜的圖表數(shù)據(jù)，曾一度讓不少像她這樣的人大代表看得云山霧罩。

不過(guò)，在這份150多頁(yè)的“解讀本”里，她讀到了變化?！斑@本書(shū)非常好，解決了以前看預(yù)算不懂的一些基本知識(shí)?！痹诒R馨看來(lái)，這次全國(guó)“兩會(huì)”上，財(cái)政系統(tǒng)的工作做得挺到位，非常仔細(xì)，而且更有針對(duì)性。

幾乎每一頁(yè)都有各種彩圖插畫(huà)，翻上幾頁(yè)就能看到各種財(cái)政知識(shí)小貼士，以及帶有解釋說(shuō)明的財(cái)政名詞邏輯關(guān)系圖，這本由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)（下稱預(yù)工委）和財(cái)政部聯(lián)合編寫(xiě)的讀本，歷時(shí)三個(gè)多月，終于被作為此次兩會(huì)的參閱資料擺在了人大代表面前。

“參與編寫(xiě)這本書(shū)的官員，以前還給人大代表上過(guò)課，這次為了讓一些不太懂預(yù)算的代表明白，還加入了一些基礎(chǔ)常識(shí)的普及?！币晃粎⑴c了此書(shū)的財(cái)政部官員對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說(shuō)。

“解讀本”分為八章，分別涉及“政府預(yù)算怎么讀”、“財(cái)政收入怎么取得”、“財(cái)政支出怎么安排”、“重點(diǎn)支出怎么保障”、“財(cái)稅體制怎么改革”，以及地方政府性債務(wù)、財(cái)政管理和人大審查預(yù)算的相關(guān)內(nèi)容。

全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康說(shuō)，解讀本非常必要，讓代表們更了解預(yù)算的內(nèi)容，“其實(shí)之前中國(guó)的不少地方也做過(guò)，從中央層面來(lái)看是一個(gè)非常值得肯定的進(jìn)展”。

看懂報(bào)告

曾經(jīng)被視為“國(guó)家機(jī)密”的財(cái)政預(yù)算雖然逐漸揭掉面紗，但仍然很難讓普通百姓看得懂，厚厚的預(yù)算收支表中預(yù)算項(xiàng)目多達(dá)上百項(xiàng)，而公眾最關(guān)心的“三公”消費(fèi)等卻一度不在其中。

“看不懂預(yù)算”是困擾人大代表多年的老問(wèn)題，預(yù)算的公開(kāi)方式和程度也意味著代表們理解的程度。事實(shí)上，能看清用途的財(cái)政預(yù)算賬本并非不存在。

以中央部門(mén)預(yù)算為例，目前部門(mén)預(yù)算通常會(huì)編制兩份預(yù)算，一個(gè)按功能，另一個(gè)按經(jīng)濟(jì)分類。功能預(yù)算反映錢主要用于哪些功能，如教育、農(nóng)業(yè)、科技等支出。經(jīng)濟(jì)分類則具體反映錢是怎么花的，如用于差旅費(fèi)支出，用于工資支出。

從2007年開(kāi)始，中國(guó)政府預(yù)算編制正式采用新的政府收支分類體系，對(duì)這個(gè)政府支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類。支出經(jīng)濟(jì)分類主要設(shè)置類、款兩級(jí)，具體為12個(gè)類級(jí)科目和90多個(gè)款級(jí)科目。

其中類級(jí)科目主要包括：工資福利、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付、基本建設(shè)支出、其他資本性支出等；款級(jí)科目是對(duì)類級(jí)科目的細(xì)化。

但目前，支出經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算還在試編，未提交全國(guó)人大。此前有政府部門(mén)人士在接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪時(shí)表示，其實(shí)各部門(mén)最初編制的大多是經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算，根據(jù)下屬單位或部門(mén)上報(bào)的人員經(jīng)費(fèi)、基本指出、項(xiàng)目支出等內(nèi)容編制預(yù)算。但最終公開(kāi)時(shí)，幾乎均為功能預(yù)算。

在這份“解讀本”中，各類政府預(yù)算已經(jīng)按照按收支科目分類報(bào)賬，大幅度增加了圖表和解釋說(shuō)明，特別是2014年政府預(yù)算草案中，中央本級(jí)支出預(yù)算細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算則細(xì)化到項(xiàng)目。具體到部門(mén)預(yù)算，目前共有95個(gè)中央部門(mén)的預(yù)算報(bào)送全國(guó)人大審查，報(bào)送審查的部門(mén)預(yù)算內(nèi)容，所有支出都細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目。

因此，盡管并不完美，但解讀本還是得到了不少贊譽(yù)。

“有人說(shuō)一幅圖價(jià)值千字，這次預(yù)算解讀本做的非常好，讓預(yù)算不在像以前那樣古板，呆板?？菰?。圖片新穎，可讀性強(qiáng)，很容易看懂?！比珖?guó)人大代表，惠州市旅游局局長(zhǎng)黃細(xì)花說(shuō)。

怎么審查？

早在上世紀(jì)八十年代，財(cái)政部就有了預(yù)算解讀本。

“那個(gè)時(shí)候預(yù)算解讀本都在預(yù)算解說(shuō)員手里，沒(méi)有做到代表一人一本，也沒(méi)這么詳細(xì)?！币晃回?cái)政系統(tǒng)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

2014年以前，也有不少省份曾經(jīng)嘗試用彩圖、漫畫(huà)讀本等互動(dòng)形式，向代表和公眾介紹民生等重點(diǎn)支出政策。但真正以預(yù)算解讀本形式出現(xiàn)的，最早是在2014年的四川。

四川省財(cái)政科學(xué)研究副所長(zhǎng)付小華表示，做預(yù)算解讀本是件好事，是一種變相的預(yù)算公開(kāi)，預(yù)算陽(yáng)光，從以前的看不懂預(yù)算，預(yù)算太粗，人大無(wú)法審議，到現(xiàn)在的心知肚明，政府在預(yù)算方面做的更加規(guī)范化、法制化。

全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)預(yù)決算審查室主任夏光曾對(duì)媒體表示，配合預(yù)算編制進(jìn)程，這一解讀本的編寫(xiě)歷時(shí)數(shù)月。他表示，因?yàn)槭堑谝荒晖瞥觯诖ㄟ^(guò)邁出這第一步，讓人大代表更好地看懂預(yù)算報(bào)告?！斑@也有利于人大更好的監(jiān)督政府，提高人大審議預(yù)算的能力。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為。

解讀本首先指導(dǎo)人大代表們，從四個(gè)方面看上一年的預(yù)算執(zhí)行情況。

比如收入完成情況是不是與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的情況相適應(yīng)，是不是做到了依法征管？支出完成情況是不是按照預(yù)算安排來(lái)執(zhí)行？如果出現(xiàn)偏差，是不是合理需要報(bào)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)審批的，是否履行了審批程序？尤其是重點(diǎn)支出的績(jī)效情況，是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)算安排時(shí)的預(yù)計(jì)績(jī)效目標(biāo)等等。

而看財(cái)政政策，則要結(jié)合財(cái)政政策實(shí)施的背景，了解政府出臺(tái)的主要政策措施，采用的政策工具，設(shè)定的財(cái)政政策目標(biāo)，同時(shí)要了解財(cái)政政策實(shí)施后取得的成效以及需要改進(jìn)的地方。

事實(shí)上，中央預(yù)算的審查早在每年全國(guó)“兩會(huì)”的前一年年底前，就要提出工作計(jì)劃，到次年1月前，預(yù)工委要聽(tīng)取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)以及部分人大代表和專家學(xué)者對(duì)預(yù)算安排的意見(jiàn)和建議。此后還要經(jīng)過(guò)、初步審查、財(cái)經(jīng)委全體會(huì)議討論，才會(huì)最終達(dá)到全國(guó)人大代表手中。

最終，在履行完審查權(quán)、詢問(wèn)權(quán)、提案權(quán)以及質(zhì)詢權(quán)后，人大代表們將在全體會(huì)議上投票表決，是否批準(zhǔn)中央預(yù)算。那時(shí)，也將是像盧馨這樣的人大代表們履行代表義務(wù)的關(guān)鍵時(shí)刻。■