總理報告濃墨論述地方債務 地方自主發債年內可期

2013年年底由審計署發布的地方債務報告，無疑向各級政府敲響了警鐘。

對于高達20.6萬億的政府性債務，尤其是17.89萬億的各類地方政府債務（含償還責任、擔保責任、救助責任債務），如何防控債務違約風險，各界都非常關注。

此外，在剛剛發布的2014年財政預算報告中，切實加強地方政府性債務管理一段篇幅多達510個字，相比往年的報告分量要重得多，其中“分類管理與限額控制”、“確立債券融資為主體的地方政府債務融資模式”等一些新表述引發專業人士關注。

全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康3月5日在兩會上表示，根據李克強總理所作的政府工作報告，年內有望啟動修訂預算法，允許地方政府發債。

地方債分量重

縱覽今年的預算報告，積極的財政政策在延續往年的政策力度，稅收改革延續了去年以來的一些做法，并無新意，而關于地方債管理的表述則被看做亮點。

“今年的赤字規模比去年略有增長，總額增加1500億，但赤字比率（赤字占GDP）仍確定在略高于2%的水平上。另外，財政支出增長率確定為9.5%，高于GDP增長率大約2個百分點，顯示積極財政政策仍在延續，但力度與去年相比沒有明顯變化。”中央財經大學財經研究院院長、政府預算研究中心主任王雍君向《華夏時報》記者分析道。

財政部部長樓繼偉在3月6日答記者問時明確表示，十八屆三中全會確定的財稅改革主要有三大任務:預算管理改革、稅收制度改革以及中央和地方事權和支出責任的劃分。今年將首先從前兩個方面做起。

王雍君表示，報告中宣布的稅收改革，大多是對已經宣布或正在推動的改革的確認與繼續，而關于預算管理方面的改革則亮點頗多，最“亮”的還是預算制度與地方政府性債務管理制度改革。

他的這一觀點與申銀萬國首席分析師李慧勇不謀而合。“今年的改革主要是體現在稅收上的調整，都是難度比較小的稅收改革，也基本延續了去年的政策。”李慧勇說，“大的改革比較少，相對而言，預算報告對于地方債的表態比一般的稅收調整更具意義。”

記者注意到，在財政預算報告中，切實加強地方政府性債務管理一段篇幅多達510個字，相比往年的報告分量要重得多。另外，鮮有人注意到的是，近年來從全國財政支出的大蛋糕中，中央本級支出正在切走更大的一部分，地方支出呈相對收縮趨勢，或許給地方債的償還能力帶來更大壓力。

今年預算數據顯示，中央財政支出總額74880億元，增長9.3%。其中中央本級支出23006億元，相比去年執行數增長12.4%，而給地方稅收返還和轉移支付51874億元，僅增長8%。

在2013年的中央財政支出中，中央本級支出增長9.1%，給地方稅收返還和轉移支付增長5.8%。

王雍君對記者表示，從預算報告來看，地方政府性債務管理改革中，分類管理與限額控制、確立債券融資為主體的地方政府債務融資模式、明確限制債務資金用途（除短期債務外只能用于公益性資本支出）、區分一般債務與專項債務以及建立債務預警與風險分解機制，這些表述都很有新意。

賈康在3月6日接受《華夏時報》記者采訪時透露，“地方債風險管控一直在推進，不同地方各自都有一些對策。政府一直在強調防控地方債風險，各個部門一直在配合著做。”

求解自主發債

根據審計署的數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元(人民幣，下同)，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。

公開數據顯示，地方債在局部地區、部分城市已經觸及到一些安全警戒線指標。

賈康認為，地方債最大的風險在于其不透明性。“過去地方政府發債，潛規則強制替代明規則是既定事實，地方政府的負債余額絕大部分是隱形發債，現在政府工作報告提出的是要‘陽光化’地方債務。”

今年的政府工作報告提出，建立規范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度，防止和化解債務風險。

對于“建立規范的地方政府舉債機制”的具體內涵，賈康分析，應通盤規定，地方政府在什么樣的制約條件下，走什么樣的程序，接受什么樣的監督來舉借它的債務；其中還包括不同的債務類別采取的相應管理。

李慧勇認為，“地方債是2014年財政工作的一個重點，今年應該會對地方債建立一個全口徑的統計。另外就是探索非標準債務的標準化，以及地方自主發債的體制。”

實際上，地方自主發債已在進行。2011年，上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為自行發債的首批試點省市。2013年7月，財政部將江蘇省和山東省也納入自行發債試點行列。

不過，目前的地方自主發債試點還是采取“自發代償”的方式，也就是說地方自主發債，通過財政部代為償還。這種方式導致地方債的定價機制不夠市場化，據了解，目前地方債與國債的市場定價差異也很小，基本上在20個基點以內。

而完全意義上的地方自主發債，尚有待預算法修改才能破局。現行的預算法規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但亦指出“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

因此，今年的兩會上，不少代表都提出要盡快修訂《預算法》。“預算報告中的改革承諾表明，地方政府債務管理改革的大方向和關鍵措施很對頭，抓住了要害，如果精心設計和嚴格實施，應可收標本兼治之效。”王雍君認為。

正如報告所言，“全面實現黨的十八屆三中全會決定的各項改革目標，抓好今明兩年的財稅體制改革工作非常關鍵。”地方債的改革承諾能否在今年兌現，或者取得關鍵進展，還有待進一步觀察。