“國家級新區(qū)”需要后續(xù)發(fā)展機(jī)制

自1992年上海浦東新區(qū)成立后，國務(wù)院相繼批復(fù)設(shè)立了天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)等國家級新區(qū)。在新區(qū)“滿地開花”的現(xiàn)狀下，各個(gè)新區(qū)發(fā)展存在哪些共性的問題？如何解決這些問題？經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者專訪了全國人大代表、重慶兩江新區(qū)管委會常務(wù)副主任湯宗偉。

新區(qū)先行先試“舉步維艱”

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你如何看待目前各地新區(qū)的發(fā)展態(tài)勢？

湯宗偉：各國家級新區(qū)自成立以后，迅速成為全國發(fā)展速度最快的地區(qū)，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，直接帶動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

浦東和濱海新區(qū)經(jīng)20多年的探索發(fā)展，已經(jīng)分別占據(jù)上海和天津經(jīng)濟(jì)總量的1/3到1/2。正是在國家級新區(qū)引擎作用的示范下，目前包括成都天府新區(qū)、鄭州鄭東新區(qū)、沈陽沈北新區(qū)、大連金州新區(qū)、湖北武漢新區(qū)、湖南長株潭新區(qū)等諸多地區(qū)新區(qū)都在爭取成為國家級新區(qū)，都希望借升級的東風(fēng)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。可以預(yù)見，未來中國國家級新區(qū)的陣營將進(jìn)一步擴(kuò)大。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：當(dāng)前各地新區(qū)在發(fā)展上是否還存在一些問題？

湯宗偉：我認(rèn)為目前各個(gè)國家級新區(qū)還存在獲得的授權(quán)與其承擔(dān)的先行先試使命不相統(tǒng)一；擁有的資源能力與其區(qū)域經(jīng)濟(jì)引擎地位不相匹配；管理機(jī)構(gòu)的法律地位與其承擔(dān)的管理職能不相符合；發(fā)展中需要的統(tǒng)籌支持與國家層面的指導(dǎo)幫助不相適應(yīng)；應(yīng)有的地位影響力與國內(nèi)外公眾認(rèn)知度不相對稱這五大問題。

改革創(chuàng)新、先行先試是國家賦予國家級新區(qū)的歷史使命，但其中許多問題牽涉到多個(gè)層面、多個(gè)領(lǐng)域，甚至牽涉到制度、法律和頂層設(shè)計(jì)，如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合用地制度改革就牽涉到城鄉(xiāng)建設(shè)、戶籍管理、國土利用、勞動就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)有法律及政策障礙，改革一旦向某個(gè)方向推進(jìn)一步，就意味著對現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的超越。但由于沒有國家法律或行政法規(guī)賦予的創(chuàng)新權(quán)限和特別規(guī)定，各國家級新區(qū)在實(shí)踐中均受到了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、地方規(guī)范性文件等多重限制，改革創(chuàng)新、先行先試“舉步維艱”。

盡管各個(gè)國家級新區(qū)在其所在區(qū)域中都擔(dān)當(dāng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，但大多數(shù)新區(qū)的現(xiàn)有資源大多來自于所在省、直轄市，國家直接提供的資源較為有限。當(dāng)前，國家級新區(qū)不僅要面對全球化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也面臨國內(nèi)及周邊區(qū)域的競爭，若僅靠自身和所在省、直轄市的力量，難以長期擔(dān)當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)引擎的艱巨任務(wù)。

天津?yàn)I海新區(qū)之所以成為繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)之后又一帶動區(qū)域發(fā)展的新增長極，其離不開國家戰(zhàn)略的鼎力支持，如空客A320大飛機(jī)項(xiàng)目、中俄1300萬噸煉油、國家原油儲備庫等國家重點(diǎn)項(xiàng)目的布局。而大多數(shù)國家級新區(qū)并未在土地資源利用、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局等關(guān)鍵領(lǐng)域上得到國家的支持，在政策扶持上，除上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)在成立之初得到了國務(wù)院的專門政策支持外，國家對其他國家級新區(qū)均未出臺政策支持性文件。目前，后發(fā)的國家級新區(qū)面臨著比浦東、濱海開發(fā)之初更大的競爭壓力，亟待國家在資源配置給予支持。

在現(xiàn)有國家級新區(qū)中，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)已是行政區(qū)，其他多數(shù)國家級新區(qū)既不是行政區(qū)，也不是單純的經(jīng)濟(jì)組織，但卻承擔(dān)了類似行政區(qū)的多項(xiàng)行政管理職能，治理難度較大。若無法律、法規(guī)的授權(quán)，則各國家級新區(qū)管委會缺少執(zhí)法依據(jù)，如行使行政許可、行政處罰等行政行為，將承擔(dān)行政主體不合格引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)，阻礙了行政管理職能的有效履行。

上世紀(jì)八十年代，國務(wù)院專門成立特區(qū)辦，負(fù)責(zé)管理和指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)，調(diào)查研究經(jīng)濟(jì)特區(qū)的有關(guān)方針、政策及其實(shí)施情況，協(xié)調(diào)有關(guān)方面的工作關(guān)系。國家級新區(qū)肩負(fù)著與經(jīng)濟(jì)特區(qū)同樣的重任，但并未明確一個(gè)歸口管理機(jī)構(gòu)。除極少數(shù)國家級新區(qū)和國家部委建立了部際聯(lián)席會議制度外，多數(shù)國家級新區(qū)缺乏與國家部委對接交流的平臺，難以得到國家部委充分及時(shí)的幫助指導(dǎo)。

在國務(wù)院批準(zhǔn)成立各國家級新區(qū)的批復(fù)和對少數(shù)新區(qū)進(jìn)行專門政策支持的文件中，均未出現(xiàn)“國家級新區(qū)”的語詞概念。“國家級新區(qū)”的概念表述最早出自媒體報(bào)道和學(xué)者研究，后被發(fā)現(xiàn)有國家級新區(qū)用于官方宣傳乃至于被廣泛使用。因此，“國家級新區(qū)”并非法律法規(guī)和政策文件的正式概念，其內(nèi)涵外延等均未有統(tǒng)一和權(quán)威的界定，各方均從不同角度進(jìn)行解讀，反而造成了概念模糊混淆?！皣壹壭聟^(qū)到底是什么”，普通公眾乃至眾多投資者對此大多不了解、不清楚，社會認(rèn)同度較低。

新區(qū)發(fā)展應(yīng)有綱領(lǐng)性文件

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：從國家層面而言，你認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何解決國家級新區(qū)存在的上述問題？

湯宗偉：首先，我建議由國家發(fā)展改革委員會牽頭，會同相關(guān)國家部委起草指導(dǎo)管理國家級新區(qū)的綱領(lǐng)性文件，報(bào)國務(wù)院審議后以國務(wù)院令的形式印發(fā)，其主要內(nèi)容為：

對國家級新區(qū)的概念內(nèi)涵、區(qū)域布局、功能定位、發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行明確規(guī)定；在管理體制上，應(yīng)鼓勵(lì)國家級新區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)，在不同發(fā)展階段采取不同的治理模式（如傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)管委會制、深圳前海的法定機(jī)構(gòu)制、浦東新區(qū)的行政區(qū)制等），并對這些不同時(shí)期管理機(jī)構(gòu)的法律地位、執(zhí)法依據(jù)、與相關(guān)行政區(qū)的關(guān)系等進(jìn)行明確規(guī)定。

在協(xié)調(diào)機(jī)制和政策體系上，一方面應(yīng)對國家級新區(qū)的歸口管理部委、部際協(xié)調(diào)機(jī)制等管理協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定；另一方面對國家級新區(qū)先行先試賦予更多的試驗(yàn)權(quán)和更大的創(chuàng)新空間，對國家級新區(qū)的土地供應(yīng)（如用地計(jì)劃指標(biāo)單列）、項(xiàng)目布局、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收優(yōu)惠、人才引進(jìn)等國家支持進(jìn)行明確規(guī)定。

此外，能不能由國家發(fā)改委牽頭建立一個(gè)國家級新區(qū)部際協(xié)調(diào)工作聯(lián)席會，成員單位包括國家發(fā)展改革委等相關(guān)國家部委，各國家級新區(qū)所在省級政府及各國家級新區(qū)。聯(lián)席會議主要工作內(nèi)容包括：研究和協(xié)調(diào)新區(qū)開發(fā)開放過程中遇到的重大共性問題；協(xié)調(diào)解決新區(qū)建設(shè)中政策落實(shí)、重大項(xiàng)目、對外開放、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面需要中央政府支持的事項(xiàng)；研究制訂國家級新區(qū)的相關(guān)政策文件；加強(qiáng)地方和部門在國家級新區(qū)建設(shè)中的信息溝通和相互協(xié)作。