地方人大審議地方債應成為制度

全國政協委員、全國人大常委會預算工作委員會副主任黃建初接受記者采訪時表示，規范地方債有兩方面，一方面是在應該在國務院批準的范圍之內，一個是加強地方人大的監督，加強地方人大的監督這方面特別重要，所有的地方債必須要經過地方人大常委會審議。

《預算法》規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。按照這個規定，地方政府不能舉債，至少不能公開發行政府債券，地方政府如果要舉債，應該由國務院同意，由財政部代發。

雖然《預算法》有如此規定，但這個規定基本上成為了擺設。地方已經積累了龐大的債務，蘊藏著相當的風險。從現在的情況看，國務院能夠控制的也只是地方政府公開發行債券這一點，未經國務院同意，地方確實沒有公開發行債券。但是，地方政府明修棧道，暗渡陳倉，通過城投公司等融資平臺，以企業債的形式舉借了巨額的債務，其具體數字甚至中央政府也不能掌握，去年經過漫長努力，也才僅僅摸清了地方債的大致底數。這說明，國務院雖然按照《預算法》規定控制了地方發行債券的權力，但是卻根本沒有控制住地方的舉債權力。這也說明，中國這么龐大的國家， 在上有政策下有對策的情況下，中央政府要監督地方政府確實存在實際上的力不從心，由于信息不對稱，地方政府很容易規避法律的禁令，逃避中央的監管。

要完全禁絕地方政府舉債，本身也不現實，地方政府往往也有舉債的實際需要。地方很多公共工程的建設，資金需求巨大，讓地方政府用有限的稅收支付其投資，并無可能；另一方面，公共工程建成后會長期產生效益，如果通過舉債融資，將建設成本在公共資產未來預期使用年限內分攤，讓將來的受益者承擔相應的成本，不但可以解決資金困難，而且也利于財政負擔的代際公平分配。因此，地方政府負債搞市政建設，在許多國家都是常見的事。但地方政府無論發行債券還是通過其他方式舉債，都要受到嚴格規范的管理。在國際上，有些國家給地方更多的自主權，有些地方則給中央政府更多的監管權，情況并不一樣。像美國的州和地方政府都可以獨立發債，但是需要議會的控制。有些地方政府借債甚至還需要全民公投，如瑞士和美國的一些州。因此，與其像現在這樣仍然堅持《預算法》規定，禁止地方舉債，倒不如對《預算法》進行修改，適當允許地方政府借債或發行債券，以發展地方公共事業。但允許地方政府發債的前提是必須完善和強化對地方舉債行為的監督和管理，由中央政府和地方人大雙管齊下對地方政府舉債行為進行監督制約。

目前，中國地方政府的債務管理，與國際上的情況不同。由于國務院實際上無法有效掌控和約束地方舉債行為，中國地方政府的舉債行為，已經完全成為地方政府甚至地方領導自己說了算的事。借多少錢，干什么，都是政府自行決定，自行執行，自行使用。政府權力應該來自人民授權，向人民負責，大量舉債這事涉及地方居民的福祉，與地方居民利益攸關，決不能由政府自作主張，想怎么辦就怎么辦。地方政府舉債必須有授權，有責任，有監督。最起碼來說，地方政府應該每年編制政府債務預算，將舉債目的，債務收入數量，債務支出方向，債務償還的利息和方式，以及債務的存量和流量等所有信息向地方人大報告，接受人大的審議和監督。經人大審議批準的地方政府的債務預算，必須向社會公開，接受社會公眾、投資人等等的監督。如無人大的批準，地方任何舉債行為都是非法的，地方人民就無償還的義務。

賦予地方人大審議地方債的權力，對于地方人大提出更高的要求。多少年來，無論全國人大還是地方人大，在審議政府提交的財政預算草案的時候，絕大多數情況下都是程序性審議，形式審議，絕少實質性審議。政府提交給人大的預算案本來簡單粗糙難懂，大會留給代表們審議的時間又非常緊張，代表很難細致地進行審議。因此，凡是政府提交的預算案，都會全部通過，否決政府預算案的現象還從未發生。如果將來地方政府將債務預算提交給人大，人大仍然以這樣的方式審議地方債務預算，對于政府的要求是有求必應，連一個標點也不修改就予以通過，人大成為政府要求合法化的橡皮圖章，人大代表或人大常委會委員僅僅是滿足政府需要的舉手機器，那么，人大審議地方債務就會完全流于形式，其監督制約地方政府舉債權的目的就要落空。地方政府的舉債沖動將不會得到有效遏制，地方政府的債務風險也就無法得到有效管控。

人大審議地方債是管控地方債的必然選擇，要成為一種制度確立下來。這項制度要起作用，還應該進行深入的配套改革，使人大的監督成為實質性的監督。