新型城鎮化：聽政府的還是聽市場的

3月5日，國務院總理李克強在人民大會堂向第十二屆全國人大第二次會議作政府工作報告，在“2014年工作總體部署”中提到9項“重點工作”，其中，“推進以人為核心的新型城鎮化”位列第五。

在《國家新型城鎮化規劃》即將出臺的背景下，2014年被稱為新型城鎮化元年。公眾對于如何實現“以人為核心的城鎮化”，以及在城鎮化建設過程中如何理順政府與市場的關系、如何發揮市場的決定性作用特別關心。

為此，《中國經營報》在3月3日推出了新型城鎮化專題報道，特別在市場力量推動新型城鎮化方面提供了一些可供借鑒的鮮活案例，這些報道在全國兩會上引發不少代表委員的關注。在全國兩會召開期間，記者約請部分代表委員、區域經濟專家和投資界的代表，共議新型城鎮化過程中如何發揮市場的作用。

“以人為本”：關鍵在于“市民化”待遇

《中國經營報》：與過去的城鎮化相比，現在強調的是“以人為核心的城鎮化”，如何才能真正做到“以人為本”？

魏后凱：新型城鎮化的首要動力即來源于“以人為本”。從城鎮化的本質來看，必須要強調“以人為核心的城鎮化”，必須要加快推進市民化的進程，必須要提高城鎮化的質量。第二，新型城鎮化要有新的發展理念，強調綠色、低碳、集約、可持續發展。第三，我們現在面臨資源與環境的雙重約束，再按照過去的模式肯定不可持續，依靠“三高”（高投入、高消耗、高排放）支撐的高速城市化已經走到盡頭，難以為繼，所以從城市的可持續發展和降低城市的資源消耗成本及提高效率來看，應該走新型城鎮化道路。第四，過去的城鎮化品位不高，從提高城鎮化的品位角度來說，也應該走新型城鎮化道路，應該把地方的特色、文化的因素納入到新型城鎮化中去。

張乃劍：我認為，所謂新型城鎮化，就是城鎮功能的現代化，如果沒有城鎮功能的現代化，就談不上新型的城鎮化。城鎮功能現代化的標志是城鎮第二三產業發達，城鎮居民充分就業，城鎮居民收入穩定，社會保障完善，城鎮成為促進農村和農業發展的動力源和發展平臺。

申嵐：“以人為本”的城鎮化必須關注農民工的實際需求，著重解決他們面臨的實際問題，為農民工提供更多適應和融入城市生活的制度支持。子女上學難是進城農民工在城市定居面臨的最大困難之一，打工子弟學校經常被地方政府責令關閉。進入大城市的農民工往往居住在城郊的出租屋中，無法申請政府補貼住房。醫療保障覆蓋有限，發生大病的時候，農民工通常要回老家治療；生了小病就去“城中村”診所就醫。取得北京戶口對于來京的農民工而言是難以企及的夢想。因此，農民工子女的教育、醫療及享受公共服務等問題將是“以人為核心的城鎮化”的最大挑戰。

李連成：我認為，新型城鎮化就是城市有啥、農村也有啥。城市有好的醫院、好的學校、好的道路、好的環境，農村也應該有這些。首先住的條件不改善，不算新型城鎮化；其次，公共設施不到位，也不算新型城鎮化；第三，沒有就業，更不是新型城鎮化。

黃其森：現在很多三四線城市的政府還有賣地的沖動，這種做法是有問題的。由于大量的賣地也已經出現了一些鬼城，這并不是中央政府提倡的“以人為本”的城鎮化。避免鬼城的出現，應當注重產業、商業、人口消費能力的匹配，遵循城市客觀的人口、經濟情況，有步驟的城鎮化。

胡葆森：新型城鎮化應該突出政府規劃職能，加快出臺《國家新型城鎮化規劃》，構建合理的城市空間格局，促進大中小城市和小城鎮協調發展。各級政府應該結合自身的情況，逐級分解細化，形成系統的規劃體系，規范指導中小城市及小城鎮建設。在省級以下各級政府的城鎮化規劃中，建立以縣城為主體的新型城鎮化規劃體系，圍繞縣城，以縣城產業園、工業發達的重點鎮為中心，因地制宜地劃分出起步區，發展區和儲備區，在集約利用土地資源的原則下推進中小城市及小城鎮的新型城鎮化發展。

“能交給市場的都應該交給市場”

《中國經營報》：新一輪改革的重點工作之一就是理順政府與市場的關系。對于過去的城鎮化建設，業界普遍認為是一種政府主導的模式。新型城鎮化過程中應該如何重新定位政府與市場的關系？

張乃劍：處理政府與市場的關系，主要的是政府應該學會尊重市場法則，市場法則的核心是公平交易，利益平衡。如果政府過度干預，就會打破市場利益的平衡。因此，處理好市場與政府的關系，重點要把政府的功能定位在對于公平交易法則的服務和維持上。做到這一點，政府和市場的作用就各自發揮好了，市場動力就能最大化了。

魏后凱：理順中央政府與地方政府的關系也是一個重要問題，哪些是中央政府應該管的，哪些是省級政府、市級政府應該管的，要分清楚。

下一步新型城鎮化的一個重要方面就是農民工的市民化，“以人為核心的城鎮化”重點就是農民工的市民化問題。沒有市民化的城鎮化，是一種沒有質量的城鎮化，也是一種不完全的城鎮化。

下一步要建立一種多元化的投入機制，政府要投入，市場主體也要發揮作用，個人包括農民也要參與進來。政府在中間應該承擔主要責任，這里面也存在中央與地方分工的問題，完全依靠中央政府不行，僅僅依靠地方政府也不行。中央政府可能需要加大財政轉移支付力度，轉移支付水平應該與各地政府吸納農業人口的水平掛鉤，吸納農業人口多，轉移支付的力度就大。

中央政府與地方政府財權、事權的區分缺乏一種長效機制，現在的情況主要是財權向上集中，事權向基層政府下移，財權與事權不對等。這樣制度有利于宏觀調控，也會帶來一系列問題，干活的人沒錢，掌握錢的不做具體的事情，所以應該建立一個調動中央與地方政府積極性、財權與事權相統一的制度，推進新型城鎮化建設。

申嵐：在市場與政府的關系上，政府的作用首先應該體現在提供持續、有效的財政支持上。目前，地方政府的財權和事權很不匹配，導致各地政府的支出缺口非常大。同時，地方政府沒有很大的動力針對未來可能流出本地（或者由于服務、福利流入本地）的人口增加支出。中央政府和省級政府需要在“居住證”的發放數量，以及提供公共服務方面提供更多透明的支撐，發揮更重要的作用。比如，通過給予接納更多農民工的城市可以留存更多增值稅收入的方式，提高地方政府的積極性。

另一方面，政府應該引導、鼓勵、扶持更多的民營企業參與提供公共服務，包括醫院、診所、民辦學校和職業學校等。比如，很多慈善機構有意資助農民工子弟學校，但時常面臨著地方政府的阻力。一旦新的監管體系得以建立，我們相信各級政府應當放手讓市場的力量在公共服務領域自由發揮作用。

黃其森：首先應當明確政府與市場的界限。政府應該保證市場主體在公平、公開、公正的環境下競爭。著力點應當放在市場監管、經濟結構調整、城市規劃、環保生態等方面，做好引導與監管的角色。當前，“簡政放權”正在各個領域進行，正在為市場注入活力。

李連成：能交給市場的都應該交給市場，政府搞好服務就可以了。

多元化市場手段推動城鎮化

《中國經營報》：十八屆三中全會明確了，在我國新一輪經濟體制改革中“要讓市場在資源配置中起到決定性作用”的原則，新型城鎮化應該如何發揮市場的力量？

魏后凱：在新型城鎮化過程中，應該按照中央的精神，讓市場機制發揮決定性作用。

比如，在城鎮的建設和產業的發展中應該發揮市場的決定性作用。在這個基礎上，政府應該搞好規劃，發揮規劃的引領作用，發揮政府的市場監管和宏觀經濟的調控作用。在一些領域，政府還是要發揮主要作用，比如推進農民工的市民化，城鎮公共服務等。所以，不能以市場的決定性作用否定政府在某些領域的主導作用。

新型城鎮化需要一個頂層設計，需要很好的規劃。首先，要發揮財政資金的導向作用，財政資金投向民生領域、公共服務，就可以起到很好的導向作用。其次，要發揮好政策杠桿作用，有些項目可以給予稅收優惠、財政補貼、土地供給等，通過政策手段引導民間資本參與新型城鎮化建設。再比如融資，我們可以采取BOT、TOT的方式，也可以通過特許經營等多種手段運作，政府的服務也可以外包，還可以采取政府與企業合作的PPP模式，采取市場化手段、多元化模式加快新型城鎮化建設。

張乃劍：發揮市場的決定性力量推動新型城鎮化建設，關鍵在于改革現有的城鎮管理體制。讓農民自由進城，一旦農民有了自由進城的權利，市場法則將調控農民進城的規模和結構，使農民在市場中找到立足的位置。現在農民工進城打工，表面上是自由，但實際上是被動的。市場動力是巨大的，主要有需求動力、準入動力，這兩大動力將直接調控農民進城的積極性和自身素質、技能的自我完善。現在之所以出現城鎮化動力弱化的趨勢，根本原因在于政府人為的干預，不合理的行政干預形成一堵無形的“死墻”，將農民和城鎮在事實上隔離開來。現在全面深化改革，就是要打破這堵“死墻”。

黃其森：過去的城鎮化，地方政府在某種意義上來說擔任著城市運營商的角色。對于新型城鎮化，必須發揮市場的決定性作用，想方設法活躍中小企業和民間資本是一個比較重要的方面。中小企業是產業發展的重要載體，產業則是新型城鎮化的重要推動力量，要合理引導和吸納民間資本為城鎮化和中小企業服務。

李連成：農村很多地方在搞農村專業合作社、家庭農場，也是一種市場經濟，都是由市場經濟來推動的。

在我們西辛莊，過去沒有企業，后來通過招商引資引進來了一些企業，村里許多公共事務，包括全村的經濟發展以及就業等，都是由這些企業推動的。

目前，在西辛莊，醫院、超市、學校等，都已經交給市場主體來做，這不就是市場推動新型城鎮化建設嗎？過去，我們村的人看病要么跑到市里，要么在鄰村醫療條件不是太好的地方就診，村民有就近看病的需求，后來我們就建了一個輻射周邊多個村莊的西辛莊醫院，這不就是市場力量推動的新型城鎮化嗎？

再比如，前些年西辛莊的孩子上學難，所以我們就建了一所小學，讓村里的孩子享受到不亞于城里孩子的教育條件。學校建成沒幾年，周邊許多村莊的家長都要求把孩子轉到我們這里上學，在容納不下的情況下，我們又建了幼兒園和中學，讓更多的孩子享受到更好的教育。這些也是由需求推動的、由市場推動的新型城鎮化。

胡葆森：我認為應該發揮民間資本在新型城鎮化建設中的作用，進一步落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，放寬民營資本市場準入標準，實施更具針對性和可操作性的鼓勵政策，支持民營資本進入到鐵路、市政、金融、能源、電信等各個領域，在投資審批、土地、財稅扶持等方面給予民營企業公平待遇，吸引更多的社會資本參與新型城鎮化建設，形成政府與社會力量共同推動城鎮化的發展機制。

參與采寫整理：杜麗娟、童海華、劉永、譚志娟、馬獻忠