七大構想：設問國企改革方案

2014年03月08日 03:46
來源：中國企業報

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七大構想：設問國企改革方案

【構想之一國企改革如何堅持正確方向】

北京新世紀跨國公司研究所所長王志樂：

國有企業改革應防止自身的異化

在國企的問題上一直有兩種輿論偏差，一種是把國企全盤私有化，這種說法有點著急，國企有部分內容是可以私有化或者說讓別的所有制形式進來，但有的行業還是不能全盤私化。另外一種偏差就是把國企固定化，認為國企是共產黨的執政基礎，這是改革開放前的一種說法，比較傳統。共產黨的執政基礎不能用所有制來講，共產黨的執政基礎應該是人民的信任，人民不信任，就談不上是基礎，比如說蘇聯，它原來很多是國企，但人民放棄了它，也就構不成執政基礎。

所以，我個人認為，還是應該按照三中全會的思路，使市場在資源配置中起決定性作用來推進國企改革。

股權多元化是一種市場起決定作用的做法。我們應該回頭看一看哪些還沒有實現讓市場起決定性作用，哪些還不符合三中全會決定的精神。

比如說壟斷，過去我們對此沒有特別關注，已經習以為常，但如果按照三中全會決定的精神，壟斷就違背了市場經濟精神，即使國家給予了某些國企以特殊的經營環境，它也應該按照市場規則來做。國家本來給予了某些國企一個經營規則，是讓他們為公眾服務，但有的企業拿到了資源以后，沒有按規則來做，比如說三大電信的垃圾短信，居然能夠跟制造垃圾短信的分錢，這讓人不可思議。

還有最近見諸媒體的中石油，居然變成了一個家族的利益輸送方，這是不可思議的?，F在國企雇傭的員工越來越少，很多業務外包，國企解決就業的一面光環不再，還有其被普遍詬病的高薪問題。最近一個官員抱怨說一個部級官員一年掙20萬太少了，意思是一些國企的普通中層就能拿到這個數，官員掙得太少了。但據我所知，很多民營企業和事業單位是達不到這個數的。所以，老百姓完全有理由質問，你們把國企變成什么了？

有的國企已經變成家族企業，暴露出的很多問題觸目驚心，應該反思。

國企說給國家創造了多少利潤，如果刨掉享受的低息貸款和無償拿到的地塊，還有很低甚至沒有的資源稅，其利潤就大打折扣，甚至是虧損。

如此，就應該研究在國企改革中怎么樣讓市場起決定性作用。

最近一些央企在混合所有制方面都有些動作，但挺難的。在公司治理沒有搞好的前提下，下游的混合所有制很難。央企為什么會淪為為一個家族服務的局面，就是他們打著為國家的旗號，高管和經理依然由國家行政任命的前提下，沒有按照現代企業規則來做。這種情況下，引進民資，不為股東負責，只為某些領導人負責的情況下，入股的小股東的風險是非常大的。所以，在公司治理沒有解決的前提下，引進所謂的資金并不是十分讓人放心的。

國企在面臨這么多問題被披露的情況下，下一步應該按照三中全會的精神，加快市場化改革?，F在的國企已經異化了，不是某個管理層腐敗，而是整個機制都壞掉了。不是為國家為人民服務，而異化成完全為個人家族服務了。國企再不改革，是很危險的。全球很多大公司為了遏制公司的異化，做了很多工作，中國的國企也應該在這方面努力。（本報記者王敏）

【構想之二如何優化國有經濟布局和結構】

中國企業研究院首席研究員李錦：

國有經濟七大領域將進一步優化

本報記者蔣皓

3月5日，國務院總理李克強作政府工作報告時指出，“增強各類所有制經濟活力。堅持和完善基本經濟制度；優化國有經濟布局和結構；加快發展混合所有制經濟……”

對此，中國企業研究院首席研究員李錦在接受《中國企業報》記者采訪時表示，“總理的報告把‘優化國有經濟布局和結構’這句話放在‘發展混合所有制經濟’之前是有深意的，因為它是混合所有制的前提和基礎，決定了哪些領域是可以退出的，哪些領域是可以放開的?！?/p>

那么，具體哪些領域可以放開？李克強總理在政府工作報告中表示，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等七個領域，向非國有資本推出一批投資項目。

“央企處于競爭領域的78個企業，在不同程度上都讓民營經濟進入?！崩铄\表示，“國有經濟將收縮在核心領域、關鍵行業。大的趨勢是這樣，但收縮到什么程度?按我的理解，央企應該保持控股50個左右，現在113個央企今后5—7年可能收縮到50個左右，這是一個合理的趨勢?！?/p>

國有經濟“優化”是向重點領域、關鍵行業集中，一些產能過剩的企業要甩掉“包袱”，尤其是鋼材、水泥、玻璃行業。讓民資進來，讓民資控股，這也是一個趨勢?！瓣P鍵領域占領、鞏固、提高，一般領域放開，一些產能過剩的領域直接交給民資控股?！崩铄\說。

李錦說，“今年在鐵路領域的布局是最為開放的”。他預測央企的二級、三級子公司將出現民資大量進入的狀態，最為突出的布局應該在鐵路領域，包括鐵路物流、倉儲。而實施鐵路投融資體制改革，為民間資本提供大顯身手的舞臺。

記者注意到中國石化此前發布公告稱，公司將率先啟動央企混合所有制改革，對油品銷售業務板塊進行重組，引入社會和民營資本參股，比例不超過30%。中石化的這一表態，也讓外界對于民資有了更多期待。

“對民資進入一些特許經營領域的辦法今年都要拿出來?！闭ぷ鲌蟾嫫鸩萁M成員之一向東強調。

據悉，廣東國資計劃引入民資超1000億。“地方上要先行先試，目前廣東的幅度是最大最快的”，李錦評價說。

全國兩會前夕，廣東省省屬企業與民間資本對接如火如荼。廣東省屬企業簽約項目10個，引入民間資本超過500億元；推出了首批54個項目，計劃引入民間資本超過1000億元，涉及交通運輸、建筑建材、冶金礦產、貿易、電力、旅游休閑、房地產開發、金融投資、醫療衛生、信息、物業管理、環保綠化、專業技術服務等13個行業。

深圳市國資委相關負責人表示，深圳市將打造“開放性國資”和“創新型國企”，率先探索，大膽先行。

據記者了解，深圳將進一步推進國有資本從競爭性領域的劣勢企業退出，優化國有經濟布局，打造以基礎性產業為主體、金融、準金融等現代服務業和戰略性新興產業為“兩翼”的“一體兩翼”特色產業體系，形成85%的國有資本集中于“一體兩翼”的產業布局。

“除了承擔政策性功能或特殊平臺功能的少數企業，研究推進其他企業特別是集團下屬企業的產權主體多元化，大力開展資本運作和資源整合重組，經營性資產證券化率達到60%以上。加快推進基金群戰略，放大國有資本杠桿，提高國有經濟的活力和影響力?！鄙钲谑袊Y委相關負責人告訴記者。

【構想之三如何發展混合所有制】

北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華：

混合所有制只能在競爭性領域推行

一般來說，國有企業可分為公益性、自然壟斷性和競爭性三類，其實還應該加上稀缺資源壟斷性國有企業。那么，哪類國有企業適合改制并發展混合所有制企業呢？

毫無疑問，公益性國有企業是不適合的，因為混合所有制企業的目標是利潤最大化，如果追求公益而不盈利，那么國家以外的經濟主體就不會參股進入，因此，公益性國有企業只能由國家獨資經營。

自然壟斷性國有企業具有規模報酬遞增和成本遞減性的特征，且產品或服務是公眾基本所需，因此該類產品或服務一般采用平均成本定價，按此定價方法，企業不賠不賺，通過收支平衡來保證實現社會福利的最大化。如果國家以外的其他經濟主體進入，則勢必要追求利潤最大化，從而很可能導致產品或服務的成本大幅度上升，進而影響消費者福利的提高。顯然，對這類企業，也不適合于發展混合所有制經濟。

對于稀缺資源類（僅對國內資源而言）企業，為防止稀缺資源的消費過度，其定價應由市場決定，這意味著企業能賺錢；為防止企業因能夠賺錢而過度開發稀缺資源，必須對國內稀缺資源開發征收高額資源稅。因此，這類企業也應該像自然壟斷企業那樣，必須由國家來壟斷經營，而且也必須實施嚴格的成本控制。

以上三類國有企業屬于國家“合理”壟斷的范疇。既然這三類國有企業不能發展混合所有制經濟，這意味著，混合所有制經濟只適合在競爭性領域推行。在競爭性領域，國有控股企業屬于混合所有制企業，但已不是純粹的國有企業，嚴格來說，將它稱為國有企業是不太嚴謹的。因為企業存在多元股東，而不是國家一元股東，只不過國家股份居多數而已。至于國家沒有控股而只是參股的企業，則更不能歸屬于國有企業范疇，只能納入非國有經濟或民營經濟范疇。

在競爭性領域，國有控股的混合所有制企業必須完全按市場規則來運作，追求利潤最大化，不承擔公共職能（但鼓勵其自愿承擔社會責任的行為），不過，前提是政府必須放棄對這類國有企業的各種保護，既不賦予其任何行政壟斷地位，也不給予任何政策支持，讓它們在市場上與民營企業進行平等的、優勝劣汰的競爭。有公平的競爭，企業才會有創新的動力。

對于國有控股的混合所有制企業，因為處于競爭性領域，因此政府不應干預，政府或者國有股東作為出資人代表，只負責監督從企業獲取足額收益（股息和紅利）。隨著民營企業的發展壯大，這類國有企業應逐步減少。

對于混合所有制企業（包括國有控股的混合所有制企業）來說，不存在再分類改革和分類治理的問題。既然混合所有制企業存在多元股東，那么按照現代企業的公司治理規范，企業的各個股東在法律地位上是平等的，或者說，各個股東具有平等參與公司治理的權利，只是他們的投票權存在一定的差異。國有股東盡管是第一大股東，但不具有特別的權力。

（本報記者萬斯琴）

【構想之四如何完善現代企業制度】

著名經濟學家、中國智庫高級研究員金思宇：

重視和發揮董事會

與職業經理人的作用

黨的十八屆三中全會《決定》提出：健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。公司法人治理結構的核心是董事會制度。全面深化國有企業改革，必須在健全公司治理結構、完善現代企業制度上下功夫，并作為一項重中之重的任務和制度創新來抓。

應該說，國務院國資委和地方國資委經過十一年來的探索，基本形成了一套具有中國特色的現代企業制度的制度安排，為下一步深化和完善現代企業制度、推進國有企業改革進一步深化奠定了良好的基礎。

但是，我們應當清醒地看到，目前國有企業集團層面的公司制股份制改革還比較滯后，公司治理結構還很不完善。即使已經建立起來的董事會也還有不規范、內部人控制、決策不夠科學、效率低下的現象，董事會的權利和責任還沒有真正落實到位，經營機制還不能滿足市場競爭的需要，經營業績還不能讓出資人或股東們非常滿意。這些問題，我們必須高度重視，下大力氣加以改進。

按照現代企業制度要求完善公司治理結構，需要我們做幾件事：一是堅持幾個原則，現代企業制度下黨組織仍然要發揮政治核心作用；二是健全公司治理結構的過程中要根據我們的公司法和職權法令，對公司治理做出法律上的規范和制度上的安排；三是轉換經營機制的同時完善公司治理，既要解決體制上的問題，也要解決機制上的問題，按照市場在配置資源中起決定性作用的原則，必須建立企業管理人員市場化聘用的比例，建立市場化退出機制，探索建立職業經理人制度。

此外，還要嚴格規范企業高管人員的薪酬水平，職務待遇、職務消費和業務消費，因為這是飽受社會詬病的，建立健全根據企業經營者經營管理績效、風險、責任確定薪酬，這一點非常重要，要不斷完善企業薪酬的約束機制，要研究建立市場化薪酬協商機制，我們全球公開選聘的管理員，卻無法實施市場化的薪酬，也就是說在政策層面上規范，讓貢獻和回報成正比。

與此同時，我們要根據國外的經驗來說，完善董事會建設，國內外都比較重視，如瑞典在這方面的經驗比較規范，人員規模、構成、選拔、薪酬都有嚴格規范，雖然我們國資委有很大進步，但我們董事會人員構成更強調政治上是不是可靠，我們選聘董事會特別是外部董事是一些退下來的同志，這樣的話可能會造成外行來領導企業，國外考慮董事會構成，除了重點考慮深諳企業經營的優秀人才外，還更加重視綜合考慮成員能力結構、年齡結構、性別結構、知識結構等，國外董事會的人員選拔和匹配有嚴格規定，有一個機構專門負責董事會的提名和選拔，有專門人員負責協調和管理，經過提名后上報股東大會，通過后，還要在網站上公示，我們要參考，還有一點他們還強調高比例的外部董事，外部董事占大多數，他們主要來自私營企業、金融機構、高校、公務員董事，工會推薦的董事，大多數國有企業董事都是兼職的，包括董事長，國有企業大部分是董事會任命，職業經理人不但任本企業董事會職位，薪酬水平由股東大會決定，在企業年度報表中列出，有明確的考核體系，我們沒有考核薪酬的規范和公開透明的管理事項，我們外部董事的履職效果沒有評估。

我們要做強做大國有企業，必須要建立完善現代企業制度，總體來說國有企業整體實力顯著提高，2013年世界500強，一共95家，國有企業75，中央企業42，總的來說比例不是很多，我們國家的國有企業具備了同跨國公司競爭的實力，但公司管理水平有待提升。公司治理和企業管理是企業協調運轉的不可或缺的兩個輪子。把健全現代企業制度當做重點來抓，還有就是說積極探索職業經理人制度，發揮企業家精神，我們在這方面做得還不好，加大國有企業高管人員市場化選聘力度，逐步建立國有企業職業經理人選聘制度，在更大范圍選聘，進一步解放思想，把真正懂管理的職業經理人選拔上來，不用怕他政治上不夠強，讓董事會、黨組織監督管理他，不要對他過度苛刻要求，只要他執行董事會決策就行，充分發揮市場化的作用，才能增強國有企業作為市場主體的活力和競爭力。（本報記者萬斯琴）

【構想之五如何完善國資監管體制】

清華大學社會科學學院戰略新興產業研究中心主任吳金希：

把國資監管貫穿到改革全過程

現在存在一個現象，就是把混合所有制改革與國資監管分割開來，似乎是彼此不相連的兩個方面。其實不是這樣，兩者是相互聯系的。搞混合所有制必須要讓監管走在前面，把國資監管貫穿到混合所有制發展的全過程，不能等到混合所有制完成以后再去監管。以近期勢頭最為強勁的廣東省的混合所有制改革為例。前幾天，在廣東省省屬企業與民營企業對接會上，廣東省屬企業與合作方簽約了10個項目，引入民間資本超過500億元；推出了首批54個項目，預期引入民間資本超過1000億元，涉及了交通運輸、建筑建材、冶金礦產、電力、旅游休閑、金融投資、醫療衛生等13個行業。這是繼中石化打響第一槍以后，形成了一個高潮。這么大一個動作，監管不到位，就可能造成混亂。

我們注意廣東的監管有兩種做法，很值得稱道。一個是混合所有制在評估股權時成立第三方評估委員會，明確產權制度。過去我們有過很多教訓，在混合所有制發展的過程中，不管是九十年代的企業改制還是俄羅斯等國的教訓，都是把國有資產低估，從而造成國有資產的流失。而現在廣東省提出的成立第三方評估委員會，應該是由國資委出面，這就標志著監管步驟緊隨改革進程，不是事后監管，而是提前監管。把監管貫穿到混合所有制發展的全過程，尤其是混合所有制“混合”的過程，這是對國資監管一個創新。

廣東的混合所有制監管還有一個新的特點，就是規定民營資本超過50%就取消國企的待遇，按民企來管理，這是對混合所有制管理的一個變革。國資在股份混合中第一次劃出來一條線，按控股的多少來規定管轄的主體與客體范圍。

目前，國企改革已經進入深水區，這一現狀對國資監管方式方法提出了更高要求。在今年兩會上，政府工作報告將國資監管列為2014年改革的重要任務。從總理工作報告看國資國企改革的深化，無疑會是今后國家經濟改革的一個最重點領域。

我認為，未來國資國企改革將沿著四個方向發展。一是政府部門和國資監管部門回歸本位，只管資本，不去干預企業法人財產權和自主經營權，應該由企業管理的工作事項全部交給企業，進而解決管得過多過細的問題；第二點就是組建或改建國有資本經營公司，國資委履行出資人職能，對國有資本投資運營公司進行監管。第三點就是完善干部管理體制改革，完善董事會建設，建立起職業經理人制度。逐步切斷公司董事長和總經理的關系，讓所有權和經營權真正分離。第四點就是根據國有企業所處的不同領域、業務屬性、目標責任、市場地位等進行科學的分類，并對國有企業的功能進行準確定位；探索分類推進改革、分類加強監管等措施，有針對性地推進國企改革和結構重組。公益性的國有企業采取特許經營政府監管，經營性的國有企業改革方向實際上就是混合所有制。

在總理的工作報告中，我們還看到這樣的表述，制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公共事業等領域，向非國有資本推出一批投資項目。制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。這兩個文件非常重要，一個文件是講讓出，一個文件是講進入。制定文件的過程實際上就是國資監管的過程。我們看到，監管已經與混合所有制改革結合到一起來了。

（本報記者趙玲玲）

【構想之六國有企業應如何進行分類】

國務院發展研究中心國有企業研究室主任張政軍：

鼓勵地方先行試點國企分類改革

本報記者蔣皓

“對于國有企業應該實施分類管理，這是當下改革的一項任務。”國務院發展研究中心國有企業研究室主任張政軍對《中國企業報》記者表示，國有企業存在差異性，這就有必要從宏觀方面予以分類，按國企的不同定位，使改革措施更具針對性。

“不進行分類就明確不了不同領域的國有資本目標，改革就沒有辦法展開。”張政軍說。他進一步指出，“國企改革，下一步應該鼓勵地方進行國企改革創新?！?/p>

兩會期間，全國政協常委、經濟委員會副主任、工業和信息化部原部長李毅中表示，對于絕對控股、相對控股、不控股等不同國企的改革，國務院國資委正在研究，采取分類管理和分類監管，這是國企改革的一個很重要思路。

全國人大財經委副主任委員、前國資委副主任邵寧明確提出，“國有企業將實施分類改革?！彼赋?，要根據國有企業的不同性質實施分類監管和體制改革。對于要承擔社會保障功能的公益性國有企業，改革方向是自然壟斷的行業“實行以政企分開、政資分開、特許經營，政府監管為主要內容的改革”。

張政軍認為，借鑒國際經驗，可將我國國有企業劃分為三類：完全商業化或市場化的國有企業；商業化運營但有一定戰略利益的國有企業；以產業、社會、文化、公共政策等目標為主的有特殊職能的國有企業。

“地方可能會有一些先行的創新嘗試，地方國企可能沒有中央國企規模大，但覆蓋面卻有一定的代表性。地方國企很大一部分是圍繞地方的公共產品、城市經營運行而發展成長起來的。分類管理，如果從中央政府的層面進行分類監管，有可能會遇到較多爭議。但地方可能更注重監管的效率，或者更注重地方的經濟目標、公共產品的提供等目標的實現?！睆堈娬f。

此前，上海市政協委員、上海市國資委副主任林益彬告訴記者，目前對上海市國企的分類已經完成。分下來的大概情況是，上海國企中，競爭類的企業比重最大，公共服務類的比較少。諸如上汽集團、上海電氣集團、上海良友集團、百聯集團等，都歸于競爭類企業。上海申迪集團、上海申虹公司等歸于功能類企業，而諸如申能集團、上海交運集團等，則是公共服務類企業。

按“上海國資國企改革20條”所述，上海國企將分為三類：競爭類企業，以市場為導向，以企業經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益，努力成為國際國內同行業中最具活力和影響力的企業；功能性企業，以完成戰略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益；公共服務類企業，以確保城市正常運行和穩定、實現社會效益為主要目標，引入社會評價。

林益彬稱，針對這三類國企，將會有具體的監管辦法，目前正在醞釀中，“包括公司治理結構方面，考核導向方面，不同類的企業并不同?！?/p>

【構想之七如何組建國有資本投資運營公司】

中國政法大學中國資本研究中心主任劉紀鵬：

組建國資經營公司從四方面入手

劉紀鵬：我認為，應該從四個方面入手組建國資經營公司。

一是通過國有資本經營公司來實現國有資產管理的優化。

國有資本經營公司是“在國資委和實體企業之間組建的國有獨資的、專門從事國有資本經營的特殊形態的法人”。國有資本經營公司作為連接國有資產管理部門和國家出資企業的中樞，在國有資產管理中處于承上啟下的地位，一方面接受國有資產管理部門的委托保證國有資產的保值增值，另一方面作為參股企業有股權的代表行使國有股東的權利。

具體而言，國有資本經營公司有三大特點：

第一，國有資本經營公司原則上保持國有獨資形態，專門以股東身份從事國有資本的經營管理和運作，不從事具體的產品經營。這個層次發揮承上啟下的作用，既接受國資委的監督和管理，又發揮國有資產出資人的作用，例如通過向控、參股企業派駐董事行使重大人事任命權。

第二，國有資本經營公司采用純粹控股方式，主要是從事產權經營活動，自身并不直接從事商品或勞務經營活動，本身不參與具體經營。如中國當前的匯金公司、新加坡的淡馬錫公司。

第三，國有資本經營公司既可新設，也可從集團公司改造而來，對于一些重點領域的國企集團改造成國有資本經營公司之后，在差別化考核機制、重點支持等導向下，會通過行業并購、海外收購等方式加大國際化發展和產業整合力度。處于競爭性領域但具有國家戰略意義、符合產業轉型升級導向、已有一定國際化經驗的集團，如高端裝備制造等領域，預期未來將成為推進國有資本運營的首選。因此，國有資本運營將成為未來國資管理模式的突破口。

二是進一步完善國有資本經營公司董事會制度。

國有資本經營公司董事會成員可以按照執行與非執行劃分為執行董事和非執行董事。非執行董事不參與企業經營，包括兩類：一是股東非執行董事，二是非股東非執行董事（獨立董事）。

股東非執行董事是指由出資人依法向企業派駐的，具有國家公務員身份，不在公司擔任具體執行職務的董事。

獨立董事指由沒有任何股東背景及與公司業務關聯關系的社會知名專家擔任，獨立于所受聘公司及其主要股東的非股東非執行董事。

執行董事是指在公司高管層中擔任執行職務的董事，是從社會公開招聘的職業經理人。

三是建設國有資本經營公司專門委員會。

專門委員會是董事會發揮作用的重要支撐，董事會下設若干專門委員會，在董事會決策以前，開展專門的調查和研究為董事會提供方案和建議，保證董事會重大決策的科學性和合理性。

國有資本經營公司董事會下面可設以下三個非常設委員會：

第一是戰略決策委員會。由執行董事、股東董事、獨立董事組成，由董事長任主任。

第二是提名與薪酬委員會。由股東董事和獨立董事組成，由獨立董事擔任召集人。

第三是審計委員會。由股東董事和獨立董事組成，并由獨立董事擔任召集人。

四是設置國有資本經營公司一般職能部門。