不是所有試驗都要在上海先行先試

隆國強

自去年7月3日新一屆中央政府批準設立中國（上海）自貿試驗區，就猶如投石深潭，攪皺了中國區域發展的一池春水。3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，“建設好、管理好中國上海自由貿易試驗區，形成可復制可推廣的體制機制，并開展若干新的試點。”

面對各地涌現的自貿區申請熱潮，中央可能會如何抉擇？如何避免自貿區“同質化競爭”和“跟風潮”的出現？

國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任隆國強就此接受了21世紀經濟報道記者采訪。國研中心被視為國務院高層的重要“智庫”，而隆國強則是中國自貿區戰略相關研究的核心參與者之一，被視為中國自貿區戰略的權威詮釋者。

上海先行先試帶來正向溢出效應

《21世紀》：在這次全國“兩會”之前，各省召開了地方“兩會”，在地方政府工作報告中，明確提出將申報自貿區的至少有26個地方，為什么各地會涌現“申請熱”？

隆國強：這主要是基于兩方面的原因：一是期待通過設立自貿區所進行的開發與改革，來為當地經濟發展創造新的紅利；二是，無論這些地方是否真正理解自貿區，盡管上海自貿區也并沒有給予優惠稅收政策，但是自貿區的先行先試的權利，對于各地來講，仍然有吸引力。

《21世紀》：上海自貿區對中西部地區會產生怎樣的影響？此前，很多地方擔憂上海自貿區會形成新的開放和政策高地，吸納周邊發展資源、對區域競爭產生沖擊，現在來看這些擔憂是否合理？

隆國強：現在各個地方都要圖發展、圖轉型，也都在捕捉機會，看到上海自貿區率先得到中央批準，自然既羨慕又著急。這可以理解，因為地方地區之間既是相互合作的關系，也是相互競爭的關系。

但是上海的自貿區實驗，是著眼于引領中國經濟轉型升級、著眼于引領中國在全球競爭中爭創新優勢。如果上海的實驗是成功的，那么顯然對中國經濟的轉型升級有好處，上海的輻射能力也會增強——不僅是它周邊，哪怕是遠在長江上游、中游的重慶，乃至沿長江經濟帶，上海可以更好地為其服務。并且，上海自貿區試驗的事項，如果上海不做，其他城市也做不了；上海做了，可以給這些城市更好的服務——上海對投資者更有吸引力了，就會帶來正向的溢出效應。比如，投資者打破頭來上海，上海的地價上漲，有些投資者就可能選擇去附近的蘇州。

上海自貿區方案公布前，有人擔心有稅收優惠，企業會被吸納到自貿區注冊；后來自貿區方案公布，并沒有出現這種情況。其實，上海的經濟結構和其他經濟區更多的是一種中心與腹地、服務與被服務、產業鏈上垂直分工協作的關系。

所以，從總體看來，上海自貿區對周邊經濟，特別對它的腹地“長三角”、沿長江經濟帶是個非常正面的輻射作用，而不是競爭關系。

從上海自貿區成立至今的實際情況來看，在自貿區內試驗的商事登記制度改革已經開始在全國范圍內推廣，更多的探索試驗還有待于評估、總結經驗教訓后，再視情況決定是否在全國推廣。

至于上海周邊地區，我了解到的情況是，這些地方都在積極研究自貿區，以期能與之對接、分享自貿區的發展機會。

打造經濟升級版而不是促增長

《21世紀》：自貿區會是當前經濟增長的主要手段嗎？

隆國強：新一屆中央政府之所以力推自貿區，主要有兩個宏觀背景：第一個背景是對外開放到了一個新的階段。首先，我們所面臨的國際環境發生改變。全球金融危機之后，外部市場沒有那么繁榮，制造業跨界轉移的高潮也成為過去，特別是勞動密集型產業轉移的高潮也過去了。這就要求我們的總體布局進行調整。其次，我們自身的比較優勢有了改變。以前我們參與全球競爭靠的是勞動力的低成本，現在這個優勢受到了來自其他發展中國家的競爭。第三，國家的發展戰略發生變化。原來的戰略目標是快速推進工業化，現在講轉變發展方式。在上述三個變化之下，我們需要探索怎么能夠在對外開放方面開創一個新的局面，爭創在全球競爭中新的優勢。

第二個背景是改革。上海自貿區兼具雙重任務：一個是在開放領域，怎么進一步擴大開放，特別是服務貿易的開放要做一些探索；再一個是怎么通過進一步地擴大開放，對涉外經濟體制進行調整，包括對外資管理的方式、外資準入的管理、法律法規的調整，通過這些調整進而延伸到我們國內的經濟體制。比如，我國開放服務業以后，服務業的法律法規要進行調整；再比如，今年以來，改革的核心是政府職能的改革，在市場環境下，怎么處理政府和市場的關系，處理政府和社會的關系，把政府管理的重點從準入的事前審批怎么轉到市場的監管，怎么把重點從審批轉到提供更加高效的低成本的公共服務。上海自貿區兼具這雙重任務，為改革先行先試，為開放先行先試。

所以，自貿區對外著眼于探索開放新路子、對內推動政府體制機制改革，打造中國經濟升級版，而不是經濟增長。

多一些“實驗室”有什么不可以？

《21世紀》：如果要在其他地區新設一批自貿區，與上海自貿區應有什么區別？設置標準是什么？

隆國強：中國地大物博，幅員遼闊，不同地區有不同優勢，每個地區在國家發展戰略中肩負的使命不同，就需要在不同地區設計不同的特殊經濟園區來進行試驗。因此，不同地區試驗的目標是不一樣的，是彼此促進和相互借鑒的關系，并不是相互矛盾的。

上海進行的是服務貿易的開放，其他地區，比如蘇北的連云港，可以探索“針對沿海欠發達地區如何通過特殊制度安排來加速推進工業化”；深圳前海，可以探索“在金融開放、人民幣自由兌換方面怎么和香港對接”。

中國很大，自貿區也不會只有這一個，在不同的區域內按照地區優勢，圍繞打造中國經濟升級版的方向可以做很多試驗，千萬不要錯誤地認為所有的試驗都要在上海自貿區先行先試，它也不可能承擔這樣的任務。

其他地方可以試驗其他的事情，它可以叫自貿區，也可以叫別的。有些事情在上海試了，效果好，全國推廣了；但是有些事情上海沒試，中國這么大、改革開放這么復雜，多一些“實驗室”有什么不可以呢？但是不會兩個實驗室做一模一樣的事。

需要指出的是，在全國設立自貿區不能一刀切，每個地區設立的園區也不能照搬照抄。每個地方要從各自的實際情況出發，從各個地區不同的比較優勢、各自所處的發展階段，以及在國家發展中的地位等角度出發，細化和設計政策。現在需要做的非常重要的一件事，就是從全局的高度來設計不同地方的不同試驗園區。

《21世紀》：自貿區和以往的改革試驗區、經濟特區、開發區、國家新區有何區別？

隆國強：準確地說，自貿區是原來特區的升級版。我國從改革開放初期建立深圳特區，從蛇口工業園開始，到后來放大成為經濟技術開發區，再到后來浦東的開發開放，到海關的特殊監管區等等，這些園區在不同的發展階段，針對不同的目標，進行了園區政策和管理體制的設計，在每個階段都發揮了很重要的作用。與自貿區相比，開發區最大的一個特點是沒有保稅功能。

目前，上海自貿區的目標是服務貿易的開放。這不僅是貿易投資便利化的試驗，更是改革的試驗區。與原來的園區相比，無非是在新一輪的開放、改革、升級里，發揮一定的作用。實際上也是一個園區，只不過是升級版的園區。（編輯晨星肖欣欣）