新型城鎮化：創新的任務清單

城鎮化是新一輪經濟發展的最大引擎，也是新一屆政府需要解決的重大問題。

國務院總理李克強在今年兩會政府工作報告中關于新型城鎮化的表述，核心要點是以人為核心，提升質量。

而要實現這一目標，需要撫平傳統城鎮化模式下，在產業、戶籍、土地、財稅、公共服務等等領域，存在已久的，城鄉之間、地區之間、市場與管制之間的巨大鴻溝。而在中央政府試圖逆轉土地財政的同時，龐大的城鎮化成本如何負擔，也是橫亙眼前的難題。

正如有學者指出，在中國如此龐大人口規模基礎上推進城鎮化進程，更需要改革創新的大無畏勇氣和謹慎態度。

本組專題推出的報道，有地方要員，也有專業學者，他們的思考，有助于我們對新型城鎮化的內涵及路徑選擇進行深入了解。

正在推進的新型城鎮化建設，是新一屆政府需要解決的重大問題，也是中國邁向現代化歷程的必由之路。 國務院總理李克強在十二屆全國人大作政府工作報告時說，堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路，遵循發展規律，積極穩妥推進，著力提升質量。

正如大家所看到的，傳統的城鎮化模式在規劃方式、土地供給制度、資金來源、戶籍制度壁壘等方面面臨諸多挑戰。針對這些問題，中國國際經濟交流中心特邀研究員范必在過去一年中組織了專題研究，通過調研并借鑒國際經驗，形成了一系列思路和建議。

為此，21世紀經濟報道就新型城鎮化如何創新，對范必作了專訪。

重新審視城鎮規劃

《21世紀》：現在全國所有設市城市都有了比較完善的規劃，建制鎮也都編制了初步規劃。盡管如此，城市和城鎮建設中仍然出現了“貪大求快”、缺乏特色等問題，有的學者批評規劃滯后不及時修訂，有的批評規劃修改太隨意。如何看待這些問題？

范必：城鎮規劃是城鎮建設和管理的基本依據。我國城鎮規劃中的問題，主要反映在一些地方在規劃指導思想上重規模輕水平、重數量輕質量、重形式輕內容，規劃體制不夠合理，規劃編制和審核過于集中。

我國城鎮規劃大都由住房城鄉建設部門所屬的、少數幾個城市規劃設計機構制定，并由住房城鄉建設部門審核。盡管在編制規劃中會考慮人文歷史、地理、環境等地區特色，但長期由同一支隊伍編規劃，難免陷入路徑依賴，成為各地“千城一面”的重要原因。

在規劃審批方面，全國108個大中城市的總體規劃，由設計部門編制完成后，經過地方規劃部門、地方政府、省級規劃部門、省級政府、國家住房城鄉建設主管部門層層審核，最后報國務院批準。由于審批環節多，審批時間過長，往往造成規劃批準滯后于形勢發展。在規劃執行中難免出現邊調整邊申報新規劃的情況。層層審批、集中審批并沒有達到樹立規劃權威的作用。

另外，城鎮規劃與其他規劃銜接不夠，特別是土地規劃與城鎮規劃誰服從誰的問題顯得更為突出，增加了城鎮規劃統籌城鎮整體和長遠發展的難度。

《21世紀》：那么在新型城鎮化建設中，如何改革現有的城鎮規劃編制體系？

范必：我認為首先應當調整中央和地方對城鎮規劃的審批權限。比如，現在需要北京審批規劃的城市可以大幅減少。規劃審批內容也可精簡，主要是批準城市定位、資源使用、歷史文化保護、環保等關鍵問題。其它城市規劃由省級規劃主管部門審批就可以了。城鎮規劃則由城鎮所在地上一級政府審批。其次，加強“三規”的銜接和協調。應當探索建立國民經濟社會發展規劃、土地利用規劃和城鎮規劃“三規銜接和協調”的信息化聯動平臺，使“三規”涉及的發展目標、人口規模、建設用地指標、城鄉增長邊界、功能布局、土地開發強度等方面達到統一，落到“一張圖”上。同時，完善規劃制定、調整和監督體制，明確官員、專家、公眾、社團參與規劃制定的形式，鼓勵各類專業機構參與規劃制定。

滿足城鎮化對土地的需求

《21世紀》：城鎮化需要大量新增建設用地。土地市場供求矛盾十分尖銳。一方面是地方政府呼吁建設用地指標不夠，另一方面土地閑置現象大量存在。如何看待這種現象？

范必：我國對土地供應實行高度的計劃管理，這與土地市場的發育存在矛盾。2004年，為了應對經濟過熱，國家嚴把信貸和土地兩個“閘門”。這一舉措原本是抑制經濟過熱的臨時性調控政策，但時至今日，已從短期政策變成長期政策。

《21世紀》：您的意思是說，抑制經濟過熱時要控制“地根”，現在經濟下行壓力大，又要通過城鎮化建設擴大內需，這時要放松“地根”？

范必：是的。用地規模和城鎮化建設進程關系密切，在整體規劃時，建設規劃和供地計劃需要同步進行。一般來說，在城鎮化初期或制定規劃時，占地規模較大，人口密度較小。但在城鎮化過程中，隨著基礎設施和公共服務的完善，城鎮人口密度逐步提高，城鎮每年新占耕地會比較少。我國目前實行的土地計劃管理方式，每年根據上年土地利用情況和人口增加的規模，幾乎是均等供應土地，實際上不利于城鎮發展的整體規劃，也不符合城鎮化用地的一般規律。

《21世紀》：黨的十八屆三中全會提出，市場對資源配置起決定性作用，土地的計劃管理是否符合這一方向？

范必：從西方古典經濟學開始就認識到，土地是重要的生產要素。由市場對生產要素進行配置效率是最高的。1988年人代會上通過的憲法修正案，將土地的所有權與經營權分開，使土地使用權具有商品性。在2007年通過的《物權法》，又明確了土地用益物權。但是中國土地并沒有實現完全的市場化。政府完全壟斷土地一級市場，并對房地產開發用地、商業用地、工業用地執行不同的價格。招商引資中低價出讓土地，房地產開發時又競相抬高地價。按照現行法律規定，集體土地的權能受到一定的限制，農民對宅基地、承包地和林地沒有出讓權和抵押權，農村集體土地無法自由直接進入市場交易，也不能抵押。因此，土地使用權作為商品，其價格不能反映實際的供求關系和資源稀缺程度，其所有者也不能自主決定其交易數量和用途。

對土地實行高度計劃管理帶來很多負面影響。主要是，農民從征地補償中獲得的收益分配比例偏低，農村土地糾紛增多；掌握土地審批權的部門和個人尋租機會多，而且涉案金額大，腐敗暴利高。土地的計劃管理再次驗證了科爾內《短缺經濟學》的觀點，計劃導致短缺，土地供給的饑餓狀態推動了大城市的地價和房價上漲。

《21世紀》：在新型城鎮化進程中，不改變現有的土地征用、開發和管理模式，可能會給經濟發展，甚至是社會穩定帶來更多的問題。對此您有哪些建議？

范必：土地制度的改革牽一發動全身，需要謹慎對待。目前可以考慮改革土地計劃供應管理模式，允許除政府以外的其他機構參與土地一級開發。逐步賦予農民自主的土地出讓權和抵押權，增加土地供應主體。建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體建設用地在一定條件下與國有土地同等入市，增加建設用地的供給。改變土地所有者通過“賣地”獲得一次性收入的收益模式。取消土地出讓金，代之以每年根據房價評估結果征收房產稅。

破解城鎮化資金供給難題

《21世紀》：有研究表明，到2020年中國城市化率應該在60%左右，城鎮人口大約為8.5億，需要新增建設資金和城鎮公共服務投入資金一共約50萬億左右，平均每年7萬多億元，相當于2012年全國財政收入的60%。與需求相比，我國城鎮化建設資金供給明顯不足。

范必：現在城鎮化建設資金來源主要是，地方財政資金、銀行貸款和自籌資金。今后一個時期，財政資金用于城鎮化建設的增長潛力有限；信貸資金不宜短存長貸，難以適應城鎮化大規模、長周期的需要；社會資金逐利性強，加之公共領域進入門檻的限制，難以充分發揮作用。

造成城鎮化資金不足關鍵是兩個原因，一是公共基礎設施市場化改革不到位。長期以來，城鎮公共基礎設施，如水、電、氣、污水垃圾處理、公共交通等，主要靠各級政府及由其授權的國有企事業機構，以壟斷方式投資建設和運營。二是公共服務社會化程度不高。一些本來可以通過委托代理、購買服務等方式由社會組織承擔的事務，目前仍然由政府部門承擔，不僅加重了財政負擔，而且行政效率不高。

《21世紀》：有什么辦法提高城鎮化建設的融資能力？

范必：政府是城鎮化的規劃者，但不應當是建設資金的最終提供者。為了保障城鎮建設、運營的可持續性，應當深化城鎮基礎設施建設運營和公共管理體制的市場化改革，實行投資主體多元化、資金來源多渠道，保障投資收益可預見，滿足不同類型基礎設施和公共服務的資金需要。在研究中，我們提出了以下幾點思路：

一是推廣城鎮基礎設施建設市場化運作，提高投融資市場化程度。對城市網絡狀壟斷行業，如水、電、氣、地鐵等，進行主輔分離、網運分開、公益性與競爭性分離的改革。競爭性業務完全交給市場。對公益性業務，由財政予以補貼。網絡交給個別企業特許經營，并由政府部門對其成本、價格、利潤進行嚴格監管。對網絡建設和經營性業務，向各類投資主體開放。從事網絡業務的企業，政府可以通過定價保障其收益。

二是規范地方政府融資行為。打破目前以省為單位的中央財政代發代償模式，開展規范的市政債券發行試點，待條件完全具備和時機成熟后再在全國推開。穩步擴大地方政府發行市政建設債券的范圍，創新金融產品和融資手段。

三是開展房產稅改革試點。在總結上海、重慶房產稅試點改革經驗的基礎上，選擇在一些熱點城市與準備充分的二、三線城市繼續進行改革試點，并隨著條件完備和時機成熟，穩妥、審慎地將房產稅在全國推開，以擴大財產稅稅基，增加財產稅收入。

四是推進政府向社會購買公共服務。今后凡是市場無法做、政府力所不及的公共服務項目，都可以交由社會組織去承擔。

逐步剝離與戶籍掛鉤的基本公共服務

《21世紀》：為什么社會上對打破戶籍壁壘的呼聲很高，但戶籍改革卻進展緩慢？

范必： 首先對改革戶籍制度認識不夠統一。社會上有以下幾種主張：一是“取消論”。認為能夠進城的農村剩余勞動力都已經進城了，允許農村人口自由流動不會帶來管理失控、貧民窟等問題，應該迅速取消戶口限制。二是“剝離論”。認為阻礙農村人口融入城鎮的障礙并非戶籍制度本身，而是依附于戶籍制度的大量基本公共服務功能，應該剝離這些功能，還原戶籍的人口登記功能。三是“準入論”。認為由于城市放開戶籍的門檻不同，大城市戶籍含金量較高，短期內放開可能導致人口涌入、管理失衡等問題，應該堅持循序漸進的原則，通過設置準入標準保障外來人口有序落戶。幾種主張各有支持者，在思想沒有統一的情況下，戶籍改革的難度可想而知。

《21世紀》：戶籍制度改革緩慢與經濟體制改革不到位是否有關？

范必：戶籍制度改革與財稅、土地制度改革不配套密切相關。由于財權與事權的劃分不合理，導致地方政府為進城農村人口提供均等化服務的動力不足。1994年的分稅制未對省級以下政府分稅模式作相應調整。進城農村人口產生的各種成本主要由流入地城市政府負擔，特別是縣和市兩級。農民工多半從事第二產業，產生稅收以增值稅和企業所得稅為主，而兩個稅種大部要上繳中央，因而地方政府缺乏為農民工提供基本公共服務的激勵。此外，戶籍改革需要土地相關制度作出調整。目前的土地法律沒有賦予農民對承包地、宅基地和其他集體資產的處置權。農民進城后一方面面臨著高額生存成本，另一方面其名義上擁有的土地不能按照市場價值變成可交易的資產，相當于降低了農民在城鎮中定居的能力。

目前，我國政府公共服務支出是與戶籍制度掛鉤的，戶籍人口規模是具體財政支出項目與規模設置的依據。農村人口城鄉和跨區域流動后，流入和流出地的政府財權和事權沒有相應地改變，造成該提供服務地區在經費、機構設置和人員編制等條件上無法滿足服務外來人口的需要。

《21世紀》：對加快戶籍制度改革您有何建議？

范必：在城鄉發展不協調、居民福利差異較大的情況下，開放戶籍很難說不會形成類似于拉美和南亞國家城市中出現大量貧民窟的現象。因此，戶籍制度改革應當通過逐步放松戶籍，使城鄉資源要素有序合理流動。

戶籍制度改革需要公共財政資金的支持，應建立公共財政體制與戶籍制度改革協調聯動機制，戶口放松和基本公共服務支出增長所造成財政支出缺口要能夠得到及時有效的補償，而財政支出的增量也應更多地放在提高公共福利平等程度上。

在具體措施上，可以考慮全面推行居住證制度，還原戶籍制度人口信息登記功能。根據成本消化能力，逐步剝離與戶籍掛鉤的基本公共服務。