資源配置過度向大城市傾斜必須糾正

新型城鎮化被視為本屆新政府施政的一個重要抓手，也是未來擴大內需的一個重要源泉，國務院總理李克強在十二屆人大二次會議中所做的政府工作報告，對于新型城鎮化提出了不少新型的說法和目標，而由發改委牽頭的新型城鎮化方案，據悉也將在兩會之后正式公布。為此，21世紀經濟報道記者采訪了全國人大農委委員、社科院農發所原所長張曉山。

三個“一億人”

《21世紀》：克強總理在政府工作報告中關于城鎮化進程提出三個“一億人”，您怎么看這一提法？

張曉山：第一個1億人實際是指將目前常住城市的非城市戶籍人口戶籍化，2013年中國的常住人口城鎮化率為53.73%，而戶籍人口城鎮化率為37.1%，這中間的缺口即是所謂的半拉子城鎮化的那部分人，第一個1億人是要解決這部分人的落戶問題。

第二個1億人實際是多方面的，它既包括城市外來人員，也包括在本市長期居住的老市民，但這部分的居住條件太差，需要通過棚戶區和城中村改造來改善他們的居住條件，這部分人本來就是城市戶籍人口。

第三個1億人是指在中西部地區就近轉移到中小城鎮的人。

總體而言，這3個1億人加起來，因為第二部分已經有一部分是城鎮戶口了，所以實際上是要在一段時間內，解決2億多人從農村轉移到城市，并解決戶籍的問題。按照13億人口的基數，這也意味著，一段時間內，中國的戶籍城鎮化率要提高20%左右，達到50%以上。

《21世紀》：是否測算過，農村人口轉到城鎮人口，在醫療、教育、社保等方面的人均投入成本是多少？

張曉山：辜勝阻的測算是人均10萬，但我覺得有點太高，實際應該在3萬到5萬左右，即使如此，按照一年城鎮化率增加一個百分點算，一年的成本也需要四五千億左右。當然，這部分錢也不是都是政府出，這里有個人、企業、政府成本共同負擔的問題，這在發改委提交人代會的報告中也提到了。

《21世紀》：除了農村金融，還可以怎樣解決錢的問題？

張曉山：一方面，涉及財政的整個大的盤子需要調整，中央和地方的關系問題，這是個很大的問題。另外，中央有這個政策怎么落實，讓農村勞動力轉移進城和轉移支付掛鉤。原來公共財政基層支付只管當地人，現在外來打工人員要用公共服務，公共財政陽光要照到他那，讓他們融入城鎮化。那么，作為轉移支付就必須掛鉤，讓公共財政更加充足一些。

原來說分稅制，地方錢不夠中央就轉移支付。但現在，轉移支付制度從分稅制的補充機制變成了主導機制，地方錢遠遠不夠，主要靠轉移支付。中央和地方財力總的格局，很難打破。這些年，中央掌握的錢越來越多。從底下收上來再通過轉移支付花下去，這么個過程中中央其實掌握了資源的支配權。所以就出現了大量的“跑部錢進”，地方過來要項目。當前的簡政放權放的很多都是審批權，但財權不放的話，權利其實是不配套的。所以目前需要調動中央和地方兩個地方的積極性。

資源過度向大城市傾斜

《21世紀》：除了農村金融，還可以怎樣解決錢的問題？

張曉山：一方面，涉及財政的整個大的盤子需要調整，中央和地方的關系問題，這是個很大的問題。另外，中央有這個政策怎么落實，讓農村勞動力轉移進城和轉移支付掛鉤。原來公共財政基層支付只管當地人，現在外來打工人員要用公共服務，公共財政陽光要照到他那，讓他們融入城鎮化。那么，作為轉移支付就必須掛鉤，讓公共財政更加充足一些。

原來說分稅制，地方錢不夠中央就轉移支付。但現在，轉移支付制度從分稅制的補充機制變成了主導機制，地方錢遠遠不夠，主要靠轉移支付。中央和地方財力總的格局，很難打破。這些年，中央掌握的錢越來越多。從底下收上來再通過轉移支付花下去，這么個過程中中央其實掌握了資源的支配權。所以就出現了大量的“跑部錢進”，地方過來要項目。當前的簡政放權放的很多都是審批權，但財權不放的話，權利其實是不配套的。所以目前需要調動中央和地方兩個地方的積極性。

《21世紀》：最近京津冀合作的話題比較熱，你怎么看城鎮化在區域協同發展上存在的問題？

張曉山：原有的資源配置格局導致地區資源配置失衡，資源配置過多地向沿海地區和大城市傾斜，中西部地區和縣域經濟發展乏力。

《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》（2013年6月）指出：“京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為拉動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。”這看上去是成績，實際上是問題。

中國過去相當長時期的政策選擇及發展模式是將資金的投入和資源的配置向大城市和沿海地區傾斜。不僅城鄉之間發展不均衡，地區之間的發展也不均衡，沿海地區和中西部地區之間在經濟社會發展上存在較大差距；農村的不同層級之間發展也不平衡，農村地區的縣城、中心鎮、公路鐵路沿線、旅游區與農村邊遠地區之間也存在較大差距。不協調發展的后果是生產性經濟資源以及優質的醫療衛生、教育、文化等公共資源向大城市和沿海發達地區集中，這些地區必然有較多的就業機會和個人發展的空間，這些地區也能給人才及其家屬子女提供更好的公共服務和發展機會。各種層次的勞動力必然涌向這些地區，進一步加劇了地區間的失衡，同時造成了部分大城市污染嚴重、人口密度過大、交通堵塞等問題。

而中西部和農村地區則資源配置嚴重不足，欠賬太多。隨著城鎮人口快速增長，一些縣城和小城鎮的基礎設施和公共服務已遠遠不能滿足發展需要。

《21世紀》：很多地方說自己的公共服務支出太大，而現行的財稅體制又限制了它的財政收入，于是大搞土地財政，這一問題嚴重到什么程度？

張曉山：政府利用國有土地收益基金通過土地儲備中心征收和儲存土地，再用征收和儲存的土地，向銀行抵押融資，這是現在很普遍的做法。但這已不屬于土地財政范疇，而屬于土地金融。最大的土地抵押客戶實際上是政府土地部門下屬的“土地儲備中心”，土地儲備中心是各地政府以地生財的重要部門。此外，政府還承諾用土地出讓收入作為償債來源來向銀行舉債。這就產生了土地金融的一種循環：政府通過土地抵押獲得貸款來收購土地；再通過出讓土地獲得土地出讓金收入，企業特別是房地產企業得到土地搞開發，來增加政府的房地產稅和建筑稅；政府進一步來收購土地。

政府土地金融的融資額，已遠遠高于土地財政的收入，這也是促使城市土地擴張，征占農民集體土地的機制。正如有的學者所指出的，政府的土地財政和土地金融之所以可以如此高效率地運作，建立在一個社會分配的前提之上：即政府可以用低成本和壟斷性的行政手段從農村獲得土地。

城鄉一體化進程本質上是利益格局的調整，在政府推行土地財政和土地金融中，實際上是兩個方向的土地變性：在政府運用資金進行土地整治后，離城市較遠的農區的農民通過集中居住，將節約下來的集體建設用地（宅基地為主體）變性為農用地，增減掛鉤、指標置換后在城鎮建新區的農用地再變性為城市經營性用地，政府從土地出讓收入中支付整理成本，拆遷建房成本，但獲取非常可觀的凈收益（國有土地使用權出讓金收入）。 農民上了樓，似乎居住條件改善，耕地增加，但農民等于減少了可利用的資源，土地增值空間大大縮小，農區的農民再也沒有獲取土地增值收益的可能性了。政府與農民的利益格局還是失衡的。

《21世紀》：這一土地財政和土地金融模式會帶來什么問題？

張曉山：問題很大，最明顯的就是加劇當地政府和失地農民之間的矛盾，增加社會的不穩定因素，這大家都有目共睹。另外一個隱性的問題是這一模式會導致城市建設用地利用率低下。