預決算審查：讓人大代表很為難

政府得到社會授權來處理公共資源配置。這樣一個職責的主體，如果不把相關的信息公之于眾的話，便無從建立起現代國家治理體系

——全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康

法治周末見習記者蒲曉磊

看緊納稅人的“錢袋子”，是全國人大最主要的功能之一。因此，每年3月的全國人大會議，最重要的議題之一就是審議政府提交的新一年度預算草案，對政府的預算草案中下一年度想收的錢和想花的錢是否合理進行審核、修改和監督。

預算的制定、分配以及制定的過程，也是政府經濟權力分配的過程，這與公眾生活與民眾權利直接相關。但對于絕大多數的人來說，預決算問題依然很神秘。

“因為政府有很多錢，它放在很多個口袋里，你要讓它亮出一個口袋，還是兩個口袋，還是所有口袋都亮出來？”全國政協委員、上海財經大學公共經濟與管理學院院長蔣洪說。

還不等他自問自答，旁邊的全國人大代表、影視劇作家趙冬苓就插了一句：“預算法公開的終極目的，就是要實現預算的全過程公開，每個環節都要公開。”

“政府得到社會授權來處理公共資源配置。這樣一個職責的主體，如果不把相關的信息公之于眾的話，便無從建立起現代國家治理的體系。”全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康坦言道。

這是10日晚在中國法學會舉辦的兩會代表委員座談會上的場景。

讓代表感到為難的審查

兩會期間對預算進行審查時，趙冬苓差點沒睡成覺。

3月5日，李克強總理作完政府工作報告當天，預算報告就發了下來。第二天晚上，工作人員把預決算表送到了趙冬苓的房間門口。

“臨睡覺的時候打開看，是厚厚的三本預決算的表，第二天就要討論。我覺得我作為一個普通代表，不可能在這么短的時間內讀那么長的一個表。”趙冬苓無奈地說。

除了時間上的緊張，趙冬苓坦言，預決算的審查是專業性很強的事情，普通的代表并不具備相關的專業知識，理解起來難度很大。

“我們人大代表的構成大家清楚，像我這樣的即使給我足夠的時間我也看不懂，我就在想預決算是一個非常嚴肅的問題，在這樣一種審查體制下，我覺得這是一個很大的問題，其實人大并不能真正地去審查這個。”趙冬苓說。

“我去年第一次參加人大會，我有一個非常強烈的感受，就是人大的這種審查預決算(的方式)，我覺得很難起到審查的作用。”趙冬苓說。“人大怎樣才能真正起到審查預決算這樣一個作用？”去年開完兩會之后，趙冬苓一直在琢磨這件事情。

去年兩會上，趙冬苓提出關于稅收法定的議案，也因此認識了很多財稅方面的專家，慢慢地建立起了聯系。在一年時間里，趙冬苓與專家多次討論，最終形成了這次關于預算公開的議案。“我這一年中積極學習一些財稅方面的知識，到目前為止我完全是一個外行。我不懂不要緊，我覺得我是代表，我是一個渠道，我能夠把專家們的意見帶上來。讓中國最頂尖級的預算學者，形成一個集體智慧的結晶。”趙冬苓說。

3月6日晚上6時33分，趙冬苓在微博上專門發布了這條消息：至3月6日晚6點，《推進落實稅收法定原則》和《加強預決算公開建設陽光財政》兩個議案已經完成聯署，議案達成。

很多資產資金未納入預算管理

趙冬苓的微博發布3分鐘后，蔣洪就轉發并評論她的微博：堅決支持人大代表趙冬苓的議案。

“我覺得這件事兒對我們社會來說是一個檢驗，檢驗我們社會公民的公民性，看他是否意識到自己是一個公民，他有這個權利，同時也在檢驗我們政府，看政府究竟有多大決心在這方面做改進。”蔣洪認為，推動預決算的公開，“是一件很了不起的事情。”

但他也直言不諱地指出，政府在預算覆蓋面上仍然有不少問題，透明度上還很不夠。

蔣洪喜歡將政府在預決算中公開的賬目稱為“錢袋子”。

在蔣洪看來，政府原先有一個口袋叫做公共預算，但除此之外，實際上還有好幾個口袋，但是以前總是拿一個口袋出來給大家看，給人大審，透明度并不高。

但隨著這幾年的發展，這種情況已經得到改善。“現在擴展到四個口袋了，隨著政府性基金預算、社會保險基金預算、國有資本經營預算的陸續加入，四本賬都拿出來了，這四個預算納入我們的預算體系，相比以前，的確是完善了。但是你說有沒有問題？覆蓋面上依然有問題。”蔣洪說。

蔣洪認為，在這已經公開的四本賬之外，預算管理仍有很多資產資金未納入。在他看來，至少有三大塊資產沒有納入進預算管理體系。

第一，財政專戶存儲沒有包含在這四本賬上。這部分相當于原來行政事業單位自收自支的基金，以前也稱預算外資金，現在稱為專戶存儲。這就意味著還有相當大的收入和支出不在報告體系中，這一部分“公家的錢”不納進來，預算就不算完整。

第二塊沒拿出來的是國有資本利潤。作為公眾與政府的收入，沒有拿到大口袋公開而是放到了小口袋里。實際上，國有資本經營預算僅僅是國有企業盈利了以后上繳給國資委的部分，這個利潤只是國有企業利潤的一小部分，只占國有企業利潤不到10%。換言之，90%以上的利潤實際上是在賬外，不在已經公開的四本賬中。“按理說，所有的收入，不管你是上繳哪一個單位、哪一個口袋里，都應該在賬里反映出來。現在我們所說的國有資本經營預算，實際上只反映了一部分的利潤，而且是很小部分的利潤。”蔣洪指出。

第三塊，就是各種各樣的公共資產，不在這四本賬單里面。“我舉個例子，如果我這個預算，我說我花了10個億。有時候這10個億實際只是從這個賬轉到另一個賬上，而并沒有花掉，但這就不顯示在四本賬里了。我們有很多這方面的基金，比如預算調節基金就不在四本賬上，又比如社會保障基金也不在四本賬上，另外還有國有企業的資本金。”蔣洪以舉例的方式闡述了自己的觀點。

“因此，覆蓋必須全，不能只拿出一部分來給我們看。”蔣洪說。

預算公開：不僅是技術更是良心

近日，在談到預算透明的話題時，財政部副部長張少春表示，財政預算公開的難度主要是技術層面上，需要一定的時間。

張少春認為，難度的主要方面來自于工作量和技術，按照目前的預算科目和預算報表，公眾需要公布的這部分不能自動地集合起來。“下一步你要逐步公開，就要從你的預算的基本的一些技術的制度你就要設計好，你得設計好，讓大家看得懂，能找得出來。”張少春說。

但在蔣洪看來，預算公開固然有技術問題，但卻不是主要的問題。蔣洪告訴記者，財政部就預算編制和決算，有兩套完整的報表體系。分別是政府預算與部門預算。部門預算中的經濟分類，是報表中一個非常詳細的組成部分。“換句話說，只要這個報表拿出來，至少在部門預算層面，經濟分類信息是完全現成的。即便政府預算的層面還沒有做好準備，但是至少可以把部門層面和經濟層面的信息展示。”蔣洪說。

天津財經大學財政學科首席教授李煒光更是直言不諱地指出，財政預算不僅僅是技術問題，更是良心問題。

“預算公開，得分各種不同的預算公開，比如說對人民代表和全國政協委員的預算公開，還有對社會的預算公開的。大眾需要了解的信息，這個需要用心去做，如果要是使我們的3月份，每年兩會對預算的審議和評價具有實際意義的話，那么這個之前財政部就應該把這個預算相關，從技術上來說應該是能夠做到的。”李煒光說。

李煒光認為，預算對社會大眾公開不一定非常專業化，但需要非常具體。“比如是修橋了還是鋪路了，你要說的非常具體，而且用生動的形式表達出來，同樣的預算公開它在技術上要求可能不一樣。這既是一個技術問題，同時也是一個良心問題。確實認真去做，好多事情不是非常難。”