工商資本介入或致“非糧化” 耕地流轉應向農民傾斜

在2014年中央一號文件中，農村土地制度改革成為新一年全面深化農村改革的新亮點，其中關于“落實所有權、穩定承包權、放活經營權”的描述，是土地制度改革理論上的一大突破，正式提到了農村土地制度和產權法治建設層面，政策更趨明確。

與十一屆三中全會提出家庭聯產承包責任制相比較，本輪改革是一次全方位創新，從業界到學界，大多受訪對象都贊同，本輪土地改革將再一次釋放促進農村發展的紅利，但現階段存在的問題也不容忽視。

十八屆三中全會提出了一系列“深水區”的深化改革措施，其中有許多重大問題都涉及農村“三塊地”——宅基地、承包地、集體建設用地——下一步怎么走。

農村土地制度改革，一頭連著農民核心利益，一頭連著工業和城鎮建設，現在，宅基地改革尚未起步，承包地、集體經營性建設用地的改革試點相繼涌現，在這滾滾時代大潮之中，對土地制度改革及與之密切相關的城鎮化改革進行梳理變得很有必要。

為此，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）對著名經濟學家、首批“國家級有突出貢獻的專家”華生教授進行了專訪。

同權同價或加大區域差距

NBD：現在有三塊土地在改革，一塊是農村集體經營性建設用地，一塊是耕地，一塊是宅基地。改革動靜很大，請您分別聊聊您的看法。

華生：關于集體經營性建設用地與國有土地同權同價這一內容，十八屆三中全會已經說得很明確了。這一塊將是影響非常大的，但是有一個問題，那就是各地苦樂不均。

農村集體經營性建設用地與國有土地同權同價的好處很大，但不是大家都有，主要沾光的就是長三角、珠三角。像珠三角很多縣市，農田的一半都已改為經營性建設用地，這個政策實施后當地農村集體組織的好處就很大，而像河南、河北等地，耕地多，經營性用地少。那么存在一個問題，就是會加劇各個地區的不公平。

第二個問題，入市是入什么市？

現在的說法很模糊，是入房地產的市，還是入工業建設用地的市？現在很多人理解為可以像房地產土地一樣去使用、交易，但是這個集體經營性建設用地是鄉鎮企業用地，是工業用地的性質，而城市的工業用地是不可以用作房地產開發的，如果集體經營性建設用地可以入市開發房地產，那么又會造成城市和鄉村之間的不公平。因為如果農村的地可以做房地產，城市的工業用地不可以做，那就不是同權了，農村的地權利更大。這要看后續政策細則怎么規定。

NBD：新土改使農民可以抵押、擔保承包經營權，給了土地資本化的可能，但從現行試點實踐看，只有大規模集中流轉才存在資本化的可能，這么看來是不是會導致工商資本與農民爭地？

華生：加快土地流轉是多年來的政策，我思考的問題在于，耕地流轉給誰？

現在耕地的主要流轉對象是大戶、工商企業、信托，而且是大規模流轉給有實力的對象，但這個流轉與世界上現代農業普遍以“家庭經營為基礎”相矛盾。另外從農業現代化角度來說，相當一部分農民離開農村進入城市，這些土地按照道理應該向留在村子里的農民流轉——手中的土地多了，擴大生產規模，后者的生活水平才能提高，城鄉差距才能減小，如果都是大企業等工商資本進入流轉，留下的農民難以競爭，土地就難以到達這些農民手上，那怎么縮小城鄉差距？

農田流轉的對象必須要限制。如果政策不傾斜，農民就相對弱勢了。

NBD：《每日經濟新聞》1月14日報道過工商資本搶先進入農村囤地，加價轉租賺取差價的事情。

華生：大量社會資本進入的話，必然會有投機資本在里面折騰，結果是使流轉地價進一步上升，最終結果就是不種糧食。如果是堅持家庭經營為主、發展適度規模的專業農戶和家庭農場的話，這種現象就不會發生。

NBD：所以事情就發展到耕地流轉給工商資本之后“非糧化”的問題了？

華生：工商資本進入農村可以大規模流轉耕地，在很多地方形成政績，我覺得這是很大的問題，工商資本進入農村，一方面會排擠留在農村的農民，另一方面，這些工商資本進入農村，會帶來嚴重的“非農化”、“非糧化”問題，因為現行市場體系下，種糧食不合算，當前實踐中已經出現了這個問題。

農民種地“非糧化”也會有，但工商資本大規模“非糧化”的可能性要大得多，最主要的原因在于，雖然收益不高，但農民種糧過程中，土地和勞力大部分都是自己的，其成本可以攤銷；工商資本經營的話，則要考慮土地流轉費、雇工費等成本，如此一來，它必須要種植經濟效益高的作物，那也就是“非糧化”了。

NBD：宅基地改革剛剛起步，您怎么看？

華生：從十八屆三中全會來看，說是要進行試點，目前試點還未開始，地點、方案都沒有公開出臺，因此政策還不是很清楚，但是有一點值得關注，十八屆三中全會涉及宅基地改革的原文是這樣的，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。你注意到沒有？一開始講的是宅基地，講到后面選擇試點，就變成住房抵押、擔保、轉讓了，所以也就是以宅基地開頭，以住房結尾，政策不清楚在于，到底是動宅基地呢，還是動住房呢？如果是宅基地不動，房子在地上，到底該怎么辦呢？如果不光住房，也要涉及到地的話，那么就要看試點和政策什么時候出臺。

城鎮化不能只要地不要人

NBD：改革三塊地，為的是城鎮化，似乎過去幾年的城鎮化一直受到學界詬病？

華生：我們講城鄉統籌發展，實際上囊括方方面面，最終目的是收入差距要縮小，從面貌、風格、主要產業、發展方式來看，城市和鄉村永遠不可能完全一體化。城鄉一體化要看做什么內容，過去乃至現在，很多人講城鄉一體化，就是把農村的地拿到城市來用。

NBD：政府也正是考慮到了這一點，會通過增減掛鉤、占補平衡等方式來實現“平衡”。

華生：一體化如果不解決農民進城怎么安居、留村農民怎么富裕的問題，只解決怎么把農村的地搞到城里來搞開發，那就跟改革方向不一致了。城鎮化的核心是人的城鎮化，增減掛鉤的問題是只把地掛來城市，人沒掛來，既然核心是人的城鎮化，那應該考慮人的掛鉤。

NBD：所以這就又涉及到農民工的問題，一方面把土地收進城里，一方面又有大量游離出土地的勞動力，比如珠三角地區。

華生：對，不解決游離出土地的人的問題，像現在珠三角某種意義上發展就受到了限制，可以說受到“懲罰”了，本來如果農民工市民化的話，不存在走的問題，他安家落戶了，他會跟你共患難，現在是游離狀態，既不能安居，也不能帶家人來，那就用腳投票，收益好就留，收益稍微差些就走人。如果不解決這個問題，以后日子可能會越來越難過。

NBD：現在國內有沒有“人的城鎮化”做得比較好的地方？

華生：去年底的中央農村工作會議提出了新的思路，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化，這些都是過去沒有的新政策，但還沒開始做。

NBD：大力城鎮化，必然會給城市的產業形態帶來改變。

華生：這是必然的，因為我們的城鎮化還在中期，大量人口還沒進城，那么房地產、建筑業、服務業就是有機遇的，但是要注意的是，這個房地產不是指現在的房地產，因為現在的房地產，農民工住不起，因此會是基本的住宅，另外相應會帶來基礎的服務業的發展，不是高檔消費品產業，而是會向底層發展，雖然底層，但將會是十分巨量的。

NBD：那么是否可以反推出來，房地產不會遭遇崩盤？前不久一位地產大佬告訴央視記者，國家對城鎮化的重視不會使房地產崩盤。

華生：或許可以這樣說，房地產面臨轉型，要從給城里人蓋房子轉向給進城農民蓋房子。

地方政府征地將受限

NBD：現在關于征地制度改革的輿論和觀點很多，我們在農業部和國土資源部得到的消息是要將土地未來的收益考慮進給農民的補償之中，您怎么看？

華生：現在這塊也不是很清楚，因為這些年我們的主導模式就是征地拍地，應該說一直到現在，中央政府對地方這種用不斷征地拍地來滾動發展城市的模式，一直沒有作出正面回應，中央政府所有的講話、文件、決定都未提及這個問題。這是挺奇怪的。我們知道，這兩個月地又賣了很多錢，這是主導模式，如果對這個不作回答，那改革改什么呢？

可以說現在是采取了回避的態度。我們從外面觀察推測，政府對土地財政的模式沒有明確說法，看起來好像沒說要改掉，實際上也在繼續，但是增加了兩個新東西：一個是農村集體經營性建設用地可以入市，等于從征地范圍里砍掉一個可選項，縮小了地方政府征地范圍，減少了地方拍地收入；另一個是要增加農民補償，這就增大了征地成本。但是這樣做的麻煩可能還挺大，因為本來地方債務就很重了，如果收入減少成本提高，債務更重。

NBD：有什么好的辦法呢？

華生：我的建議是學習日韓，政府不可以拍地，政府要從利益鏈條里脫離出來，成為一個純公共服務性的機構。日韓政府可以征地，但政府是中立的角色，沒有利益關系，把征地成本加上基礎設施成本，算出基礎地價來，用基礎地價來提供土地，政府要蓋房子也要付錢競地，把政府作為執法者的身份與作為利益主體的身份區分開來。

◎華生：

從農業現代化角度來說，相當一部分農民離開農村進入城市，這些土地按照道理應該向留在村子里的農民流轉———手中的土地多了，擴大生產規模，后者的生活水平才能提高，城鄉差距才能減小，如果都是大企業等工商資本進入流轉，留下的農民難以競爭，土地就難以到達這些農民手上，那怎么縮小城鄉差距？

記者微論

重構生產關系的一場變革

龐大的地方債務、以“土地財政”為支柱的地方經濟發展模式、農民的“新城鎮化生活”、留守農村的農民能否致富，以及在本屆政府工作報告中提及的“區域性金融風險”，若對這些“疑難雜癥”一一分析，不難發現其實總避不開一個基礎性問題：土地制度和土地制度改革。

與歷次土地制度改革不同，這一次改革更加重視土地之上的“人”的問題，要讓能進城的農民有資本安居，留在農村的農民可以擴大生產資料、生活富裕。李克強總理在政府工作報告中提出，農村改革要賦予農民更多財產權利，新型城鎮化要以人為核心。

主流輿論認為，伴隨新土改提出的農村耕地所有權、承包權、經營權分離是第二次理論突破，所有權屬集體所有，承包權在農民，經營權用于流轉，承擔抵押、擔保等。

權屬達成理論層面的清晰之后，人與地的關系才有了進一步改革的可能。

對農民群體進行細分，使離開土地的農民也因對土地實際占有權能的清晰，而具備了城市生活的資本，不再處于游離狀態。使選擇留在農村的農民，提升農業職業素養，并且有了擴大生產資料、增加農業投入并實現資料資本化的可能。

如上種種，我們可以看到一條清晰的脈絡：當下進行的“新土改”，是一場重構生產關系的變革。