兩會自貿區申批暗戰：27省代表爭搶第二批“門票”

“這一輪開放的‘班車’，遼寧無論如何得上去，無論如何不能落下。”3月5日下午，遼寧省長陳政高在全國人大遼寧代表團會議上頗顯急迫，希望國家批準設立大連自貿區。

當天上午，十二屆全國人大二次會議上，李克強總理在政府工作報告中明確：2014年將開展若干新的自貿區試點。

這一消息如強心劑，激發了全國各地申立自貿區的熱情。但“門票”有限。全國“兩會”旋即成為地方主政者們的索票場合。在這里，他們積極奔走、多方推銷，為申立自貿區“拉票”、博弈，以贏得更多的制度紅利。

陳政高說，2013年國務院在上海設立自貿區，是中國新一輪對外開放的開始。遼寧一直是經濟大省，但近年來經濟增長全國排名下滑，主要是因為開放落后于南方，“至少晚5—10年”。

遼寧希望通過設立自貿區，趕上中國新一輪開放的列車。陳政高稱，目前他們正在向中央遞交報告，并已和國家有關部門溝通匯報多次，“前幾天還去商務部匯報，在人員、思想、政策上為設立自貿區做好了準備。”

地方長官“拉票”

急迫的不只是遼寧。

同一天下午，在重慶代表團全體會議上，重慶市長黃奇帆提醒在座人大代表注意“政府工作報告第15頁”：“不是明年、后年，而是今年要開展新試點。”他建議中央在設立自貿區新試點時，除了在沿海外，可考慮在內陸把重慶列入開放的地區。

隨后，全國人大代表、重慶兩江新區管委會常務副主任湯宗偉也提出建議：一是請商務部牽頭開展重慶設立自貿易區調研工作，并形成總體方案上報國務院；二是請國務院盡快批復總體方案，國家相關部委出臺支持意見，推動重慶自貿區建設。

重慶擬申立的自貿區名稱類似上海，為“中國（重慶）自由貿易園區”，將在已批準的兩個保稅區基礎上，適度擴大范圍，面積約40平方公里，實行“一園三片區”。

黃奇帆在會場為重慶自貿區“拉票”：重慶作為自貿區在內陸的試點，將有利于探索內陸開放新路，有利于推進“兩帶一路”（絲綢之路經濟帶、長江經濟帶和21世紀海上絲綢之路）建設，以及西部大開發。

黃奇帆話音甫落，全國人大代表、四川省商務廳廳長謝開華向媒體宣稱，與重慶毗鄰的成都也正在向中央申報“內陸自貿區”。

“成都有條件成為第一個內陸自貿區。”謝開華稱，上海自貿區獲批后，成都即遞交了申請報告，目前正在積極準備更詳細的申報方案。四川省已經明確支持成都市上報中國（成都）內陸自由貿易試驗區的總體方案。

據時代周報了解，13名住川全國政協委員向全國政協提交了聯合提案—《關于建設中國（成都）內陸自由貿易試驗區的建議》，認為成都具有建設內陸自貿區的經濟基礎、區位優勢和載體優勢。

同處內陸西部的貴州，亦提出在貴安新區試點自貿區。貴州省長陳敏爾在貴州代表團開放日上“吆喝”：“……達到這個目的，我們還有很多工作要做。有這個想法比沒有這個想法要好，這個想法可以引領我們去做一些我們能做的事。”

中部地區更是摩拳擦掌。安徽代表團大打“鄉情牌”，3月5日下午幾個代表向來團參加審議的安徽老鄉、國務院副總理汪洋提出建議，希望國家批準安徽設立自由貿易區。

河南則通過九三學社中央，提出一份“關于中部地區宜率先在鄭州設立自貿試驗區的建議”，稱有必要以鄭州航空港經濟綜合實驗區的核心區域新鄭保稅區為依托，率先設立中部地區的自貿試驗區。

而東部地區，顯得底氣更足。在江蘇團開放日上，全國人大代表、蘇州市市長周乃翔自信地表示，蘇州申請自貿區，“有可能有能力得到批復落實”；申請方案已經通過省政府上報到國務院。

作為經濟總量排位全國第三的省份，山東在這一輪自貿區申請賽跑中不甘落伍。全國人大代表、青島市市長張新起說，青島要開展自由貿易港區試點，“優勢突出，目前試點方案已經形成，各項工作正在積極推進。”

全國人大代表、天津市長黃興國3月5日向媒體吹風：天津自貿區方案已得到30多個國家部委意見反饋，“全部贊同”，相關自貿區配套工作已基本準備完善，就等國務院最后批準。

3月6日下午，全國人大代表、廣東省常務副省長徐少華披露，“粵港澳自貿區進展順利，國務院各部委所有涉及部門總體上是非常支持的。”

此前一天的全國人大記者會上，廣東獲得國家發改委主任徐紹史的“力挺”：“隨著上海自貿區探索的進一步深化，我想粵港澳自貿區的申辦條件也會逐步成熟，我很愿意看到早日得到批準。”

競爭的策略

事實上，自去年7月上海自貿區獲批以來，全國各地已掀起了申立自貿區的熱潮。

時代周報據最新公開材料統計，目前全國除港澳臺之外的31個省、自治區、直轄市中，除去先行試點的上海，已有天津、廣東、浙江、山東等27個地區明確提出設立自貿區，只有北京、山西、青海三地尚無計劃。

而來自以上27個地方的全國人大代表、政協委員，在全國“兩會”上，通過提案、議案或當面匯報的方式，表達在當地設立自貿區的意愿，旨在獲取中央高層更多重視。

在這股自貿區申立暗戰中，各地究竟采取了怎樣的競爭策略？

據公開資料披露，各地申報自貿區的一般流程是：地方政府進行可行性研究，制定方案后報送商務部，商務部初步同意之后，再將方案推送到各部委間流轉，并形成修改意見，這也是俗稱的第一輪部委間征求意見。

完成這些之后，地方政府將根據部委間的第一輪意見再將方案修改完善，之后可以商務部和地方政府的名義將方案上報國務院。國務院將開會討論，形成反饋意見，地方政府根據國務院意見修改完善方案后，再將方案推送到各個部委間進行第二輪征求意見。

走完兩輪部委間的征求意見，最后再報國務院批準。

“除具備地緣優勢、輻射帶動力，一定的開放、產業基礎外，”全國政協委員、重慶市口岸辦副主任王濟光向時代周報表示，自貿區的試點更強調特色，還須體現國家戰略，這樣試出的經驗才能做到可復制可推廣。

據王濟光觀察，在此輪自貿區爭奪戰中，許多地方采取了差異化策略。如廣東突出了對接港澳的特色，福建提出了對臺優勢，山東強調中日韓合作，天津突破方向是金融等現代服務業，浙江舟山則突出大宗商品的港口物流和海洋產業鏈發展等。

而另一種值得注意的現象是，各省為提高獲批的勝算，平衡省內區域經濟發展和各大城市之間的利益訴求，還將轄內數個積極申報自貿區的城市捆綁一起，由省級政府全力推進。

福建省最近就調整戰略，將廈門、平潭、福州等地進行打包捆綁，共同申報海西自貿區。

此前，廈門已申報了自貿區、平潭即將申請自由島，福州則覺得國家給一省好幾個特殊監管區的指標會很難，于是和平潭協商一起申報。全國人大代表、福州市市長楊益民說，后來省里站在更高的角度決定福州、平潭和廈門一起申報自貿區。

按照新的計劃，廈門、平潭撤回原有方案，再形成新的申報計劃。整個項目將由福建省商務廳牽頭推進。楊益民稱，三地聯合申報自貿區的工作正在運作，積極爭取國家部委支持。

福建省提出海西自貿區方案，實際上借鑒了廣東“粵港澳自貿區”經驗。全國人大代表、廣東省常務副省長徐少華透露，廣東省申報自貿區的涵蓋范圍是南沙、橫琴、前海以及廣州白云國際機場的保稅區，共四個區域。

廣西也計劃向國家申請籌建北部灣自由貿易港區。該自貿港區除了欽州保稅港區、國家級的欽州港經濟技術開發區外，北部灣沿岸的防城港和北海港的一部分也將納入。

3月5日，廣西壯族自治區黨委書記彭清華在廣西代表團全體會議中說：“現在我們也在著手開展相關的前期工作，希望國家能利用北部灣地區與東盟陸海相連的特殊地理優勢，優先考慮在北部灣實行自貿區的試點。從廣西未來的發展和對東盟的合作關系，北部灣應該是具備這方面的條件，也有一定的代表性。”

“由省一級政府來統一申報，協調推進，才能真正發揮作用。”在廣東外語外貿大學國際經濟貿易研究中心副主任肖鷂飛看來，自貿區建設更重要的是制度改革，而制度改革必須在中央和省一級層面才能確定。

誰是下一個？

3月7日，商務部長高虎城在全國人大記者會上表示，包括廣東等一些地區提出建立自由貿易試驗區的申請，商務部已與有關部門和省市區建立了密切的聯系和溝通。

那么，接下來將會有哪些自貿區獲得批復？

安徽顯然“出師未捷”。3月5日，面對老鄉代表提出的在安徽設立自貿區的要求，國務院副總理汪洋直言慚愧，“現在安徽也想要批這個自貿區，一時半會兒還是做不到”。

汪洋說，申辦自貿區的激情在全國是普遍高漲的，大家認為自由貿易區會成為一個新的政策高地，從而使自己能夠發展更快一些，這個心情完全可以理解。

“現在的關鍵是，大家都覺得這是個政策，我的拿，但這個政策到底是什么，還沒有真正劃分清楚。”在他看來，中部地區應該從實際出發，看最需要解決的問題是什么，然后針對這些問題提出改革試點，這樣更容易得到中央支持。

高虎城強調，上海自貿區并不是傳統意義上的“政策洼地”，不是傳統的提供稅收優惠政策、下放權力，它主要是通過制度的創新釋放制度的紅利和開放的紅利，屬于擴大開放的試驗田。

試驗區主要圍繞著轉變政府職能，放開投資領域的審批，投資貿易便利化特別是服務貿易方面的準入和金融改革方面進行試點。

針對國內掀起的自貿區申請熱潮，高虎城表示，下一步將在評估和總結上海自由貿易試驗區的基礎之上，盡快形成一批可復制、可推廣的體制和機制，在黨中央和國務院的統籌安排之下，在其他地區有序地推開。

本月底，上海自貿區即將迎來掛牌6個月。上海市委書記韓正說，自貿區掛牌半年之際，將進行一次評估和總結；力爭在自貿區掛牌一周年之際，形成第一批可復制可推廣的經驗。

自貿區年內在數量上鐵定擴圍，但“門票”有限，擴圍的具體時間未定。商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育認為，申報城市中許多都具備自貿區的部分條件，問題是我們建設自貿區想達到什么目的，“如僅僅是想做一個優惠特殊政策下的轉口貿易中心、離岸金融中心，這些條件已足夠，而如果是想以此推動全國發展，那還不行。”

梅新育向時代周報表示，其他沒有任何一個地方具備上海這樣的條件，上海試驗還剛剛開始，別的地方就想搞，即使批準，經營成功的可能性也不大。在上海之后，他認為廣東和天津獲批的可能性最大，而其他地方“差距較大”。

國家批準哪一個作為試點，主要從戰略格局、布局來考慮，需綜合平衡地方發展。深圳綜合開發研究院院長郭萬達曾稱，廣東、天津都是沿海城市，均面臨著轉型升級，需要新一輪改革開放，相對而言，人才、地緣優勢也更明顯。

“我們希望最早獲批。”廣東省常務副省長徐少華說。3月10日，粵港合作第十九次工作會議在香港舉行，雙方簽署協議表示2014年重點工作之一就是，共同研究爭取擴大新的開放領域，擴展開放深度，共推廣東申報自由貿易園區，探索實行準入前國民待遇加負面清單管理模式。

天津省委書記孫春蘭3月9日更是明確指出天津“排隊在前”。她透露，天津已經減少了近60%的審批，未來還要再減少10%；中央編辦也很贊成其改革方案。天津市長黃興國強調，和上海相比，天津自貿區將在管理體制上有兩點創新：設立特殊監管區和非監管區；設立貿易物流、金融服務和研發制造的三區聯動機制。

自貿區不應走老路

針對各地紛紛亮出自貿區戰略，高調為獲批造勢的熱情，全國政協常委、上海市政府參事室主任王新奎隱約感覺有些不太對，“覺得他們還是把自貿區當做過去跑馬圈地、搞基礎設施建設、以招商引資為目的的工業園區的居多”。

王新奎曾參與設計上海自貿區總體方案，多次接待過到上海自貿區考察的各地官員。在他看來，眾多省市申立自貿區，本身是好現象，但其中許多對自貿區的目標定位有“路徑依賴”，不知不覺中重蹈了“要優惠政策招商引資”老路，極易形成一個一個的改革“孤島”，難獲可復制可推廣的改革紅利溢出效應。

在梅新育看來，各地競逐自貿區是有歷史原因的，“以前探索改革開放設立經濟特區、經濟技術開發區，到保稅區、出口加工區，這些特殊功能區曾為獲批地區經濟快速發展起到了重大作用，其間太多地使用了特殊的財稅、土地優惠措施，許多地方習慣了這種特殊政策，現在仍想搶占先機，圖謀‘制度套利’。”

“中央要求上海在沒有特殊政策和優惠政策的情況下，能夠試驗出一套經驗，而且這個經驗是可復制可推廣的。”王新奎表示，新一屆中央政府力推自貿區，對外著眼于探索開放新路徑、對內推動政府體制機制改革，打造中國經濟升級版，而不是經濟增長。

為此，王新奎撰文提醒，必須避免對自貿試驗區預期上的“急功近利”。凡涉及改革，或在原有的體制機制框架內政策的增減，或體制機制本身的創新。政策的增減能立竿見影，但大多僅涉及局部短期利益的再分配；體制機制的創新，則關系到長期整體營商環境的改善。在自貿區的實際操作過程中，往往重政策增減，輕體制機制創新，偏離了設立自貿區的根本目標。

此外，還須力戒自貿區體制創新上的“急于求成”。他說，體制機制創新是一個非常復雜的系統工程，牽涉到各種利益的協調；特別是中央要求自貿區的各項改革必須按法治化的要求推進，做到風險可控。若急于求成，很可能欲速則不達。

上海自貿區建立5個多月以來，全國政協常委、上海市政協副主席周漢民總結了許多經驗，其中一條，就是“人無我有，人有我優，人優我特，人特我走”。

周漢民強調說，搞自貿區要因地制宜，不是政策攀比，更不是國家給的保險箱，擔的是責任，負的是使命，其中有相當的風險，“不能一哄而上，應科學規劃，謹慎布局”。