委員：土地改革最根本是保證農民權益

土地改革最根本是保證農民權益

沈念祖郭海飛楊曉菲王耀輝

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2014-03-17

沈念祖郭海飛楊曉菲王耀輝

新型城鎮化是今年“兩會”代表關注的熱點之一，在推進新型城鎮化過程中如何保護農民利益？農村土地產權改革將會有哪些變化？經濟觀察報記者專訪了全國人大農業和農村工作委員會委員、社科院農發所原所長張曉山。

土地流轉

經濟觀察報：目前一些地方在探索土地流轉，一畝地的價格在700-800元左右，但實際上如果自己耕種，收入已經達到1200元，這個價差怎么彌補？

張曉山：我到一些試點去實地考察過。流轉，首先一個按照文件是依法、自愿、有償。第二，流轉的話，要分轉入的和轉出的農戶區別對待。轉入的有的本身是農業專業大戶、合作社，那他們就是雙方互相談判的。但另外一種就是公司或工商企業進入農業，通常轉入面積比較大，而且涉及到一個村兩個村，面對的是幾百農戶。因此必須把這整村農戶的地都轉過去，否則的話中間空一塊就不行了，所以那時候地方政府會有運動式的行為，導致農戶的地就“被流轉”了。

如果把這個地流轉過去，以后比如說搞大農業，農戶可以到我這兒打工，這樣他可以得兩份收入，第一份收入是租金，第二份收入是打工的收入等等。具體情況具體分析。

經濟觀察報：如何評價當前土地流轉的進展？

張曉山：評價土地流轉的好壞，一個是要考評通過這樣的土地流轉之后，它的勞動生產力和土地生產力能否提高，它的現代農業能否進一步發展，轉出農戶的權益是否能得到保障。

對于轉出農民來說，如果沒有其他的收入機會，只是靠土地租金，那在很多情況下他的收入是下降的。因為光那點租金的話，他買不回來那些糧食。所以為什么說土地流轉之后，對一些不能出去打工的老弱婦孺只能靠租金過活的人來說，他實際的收入是下降的，生活水平下降。

經濟觀察報：那怎么樣能彌補受損的農戶？

張曉山：所以要承認中國的現實。中國不但要發展大農戶，同時中國還有數以千萬計的小農戶，所以中國未來幾十年的格局都是專業化、市場化、商品化大農業和小規模農戶并存。比如說即使中國峰值15億人，70%城市化率，還有四億多人在農村，中國不可能像美國那樣都是大農戶。所以中國大農戶發展現代農業要兼顧到小農戶，能夠帶動他們，而不是把他們擠出去。讓他們也能夠分享到現代農業現代化帶來的收益，讓他們能夠更好進入市場。

經濟觀察報：如何避免土地流轉后，被拿去從事非糧食生產項目，比如花卉種植，或者是非農業項目比如開發地產？

張曉山：第一就是農地農用，不一定就是非得要種糧食。從政策、法律上來說就沒有說農用地必須種糧食，但一定要農地農用。因為你讓企業進來，適合企業化經營的種養業，有的時候它要從它的利益考慮，我種糧食不賺錢，我為什么種糧食呢？所以這樣的話，我種蔬菜、水果、花卉高附加值的。

過去就說鼓勵工商資本進入農業從事適合于企業化經營的種養業。這次一號文件又講了，工商企業進入農業，讓它們在農業中引進現代的生產要素和先進的經營模式。但還有另外一句話是要從嚴掌握工商企業進入農業的準入門檻和監管，而且監管應該是動態的監管。不搞農業去搞房地產就必須要有監管，這就是政府的職責。如果出現違規，就是政府有關部門的監管失職了。當然也有可能是地方政府睜一只眼閉一只眼。

經濟觀察報：在新型城鎮化背景下，從土地流轉過程中解放出來的農民如何消化？

張曉山：轉移出去的農民關鍵是能不能獲得一個非農就業機會，如果沒有非農就業機會，土地又轉了，收入就降低了，那就麻煩了。不過現在的就近城鎮化，包括中西部地區的梯度轉移，中部崛起，西部開發，能夠給勞動力提供更多的契機，更多就業機會，使他們能在本鄉鎮、本縣、本市能夠有這些就業機會。此外應加強對農民再就業培訓，一方面是農民進城務工的職業技能培訓，另一方面叫培育新型職業農民。

經濟觀察報：金融資本下鄉對于原有農業生態會有沖擊嗎？金融資本進入農業有怎樣的機遇和挑戰？

張曉山：金融資本進入農業理論上講肯定是好事，因為農業本身也需要資本，而且農業資本往往較少。原來的情況是說很多大的商業撤出，因為農業本身贏利比較低，交易成本高，現在要是信托、抵押、擔保進入農業，給農業一些資金的依托，這肯定是好事。但另外各方面的體制要配套，剛才我講的保險也好，擔保也好，這方面要做到，因為金融本身也有一定的風險。

金融資本下鄉，實際上的話我們現在講承包經營權可以抵押、擔保。當然這個問題首先要修法，因為目前物權法、擔保法規定承包經營權是不能抵押的，所以這個要做的話確確實實需要試點。金融資本到農村的話也有可能壞賬，貸款還不上，這不就是風險嗎？

經濟觀察報：如果經營權不能抵押的話，就阻止了資本進入農村，影響農業的現代化進程。

張曉山：因為資本進入農村的話，都是幾百畝、幾千畝，到時候他把經營權抵押的話，對他的流動資金有好處。但是目前還在探索，保險、再保險以及擔保各種情況。所以這里邊涉及各個利益相關者，對轉出的農戶而言，要是經營者出現經營故障租金給不了怎么辦，就需要有擔保機制。另外經營者假如出現天災有沒有相應的保險。

經濟觀察報：除了金融資本下鄉，還有其他途徑解決農業農村發展的錢的問題嗎？

張曉山：一方面，中央現有的政策怎么落實，讓農村勞動力轉移進城和轉移支付掛鉤。原來公共財政基層支付只管當地人，現在外來打工人員要用公共服務，公共財政陽光要照到他們。

另一方面，涉及財政的整個大的盤子需要調整，中央和地方財力總的格局，很難打破。原來說分稅制，地方錢不夠中央就轉移支付。但現在，轉移支付制度從分稅制的補充機制變成了主導機制，地方錢遠遠不夠，主要靠轉移支付。這些年，中央掌握的錢越來越多。從底下收上來再通過轉移支付花下去，這么個過程中中央其實掌握了資源的支配權。所以就出現了大量的“跑部錢進”，地方過來要項目。當前的簡政放權放的很多都是審批權，但財權不放的話，權利其實是不配套的。所以目前需要同時調動中央和地方兩方面的積極性。

土地確權

經濟觀察報：重慶之前推出了地票制度，有沒有向全國推廣的可能？

張曉山：這要根據城鎮化的需求，而且中國絕對不是說復墾了多少農地，就能有多少建設用地指標，中國每年的城鎮化用地是有規劃的，所以不可能什么都來搞地票。

經濟觀察報：也有觀點建議，通過土地確權增加農民種糧積極性，對拋荒的土地征收相應稅收，您怎么看？

張曉山：目前土地承包經營權、承包關系長期不變，這里面已經有給農民比較穩定的政策預期。農民種不種糧并非決定這塊地是否歸其所有，而主要是從收入，從比較利益來看。我們很多地方講生態農業、有機農業，它本身相應的成本是更高的，能不能保證農產品賣出個好價錢，使農民有比石化農業更高的收益，這才是問題。

經濟觀察報：現在市場對農村宅基地的流轉充滿了想象空間，你怎么看其前景。

張曉山：十七屆三中全會決定中就有這么一句話，叫保障農戶的宅基地的用益物權，但是用益物權怎么保障呢？保障用益物權它以后應該就是說能夠流轉的，但是這一直就是一句話，沒有出臺具體的政策。所以到現在呢，十八屆三中全會決定里講的，宅基地就是探索，宅基地用益物權怎么保障，另外一個房屋財產權怎么流動，這些都需要慎重穩妥的進行試點。

宅基地的試點需要一個過程，因為問題比較敏感，涉及小產權房的問題。現在不是說慎重穩妥的來進行試點嘛。在試點之后會出現什么問題，出現這些問題的話如何來控制，最根本的是能夠保證作為所有者的農民，切身的權益能夠保證，通過改革他能夠得到紅利，而不是讓少數權貴得到紅利。

經濟觀察報：如果宅基地可以試點是否表示小產權房可以合法化？

張曉山：小產權房是歷史遺留問題，必須分類處理，依法合規，農地農用。在農地上建小產權房是踩了紅線的，有的小產權房如果是符合規劃，質量安全有保證，按照相關規定補交稅費，可以進入合法軌道。所以全國要分門別類制定政策，小產權房的處理一個很重要的原則是要依法合規，符合用途管制。此外，不能夠鼓勵投機，不能夠只獲取改革紅利而不付出相應的成本，否則老實人就吃虧。