新型城鎮化突破“錢從何來”瓶頸

允許地方政府發行市政債券，必將帶來一系列的聯動改革。例如，需要修改《預算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規定，以及改革當前政府預算會計制度，系統地編制地方政府資產負債表。

新出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確了我國未來幾年新型城鎮化的基本目標、重大任務以及具體舉措。與過去從發展角度強調城鎮化有所不同的是，這份規劃突出了新型城鎮化的體制機制創新，提出了新型城鎮所需要推進的一系列改革。以改革的突破推進新型城鎮化的突破，成為一個鮮明的特點。

以融資為例。在新型城鎮化中，無論解決什么問題，一個核心的問題總繞不開。這就是“錢從何來”，也即新型城鎮化的融資機制如何創新。過去的城鎮化，客觀上比較依賴土地財政等非正式的制度安排。由于傳統城鎮化“要地不要人”，其城鎮化的成本確實偏低，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮化的成本被人為壓低；而且可供出讓的土地還比較多，非透明的地方債務增長空間還比較大，勉強可以支撐城鎮化進程。然而，兩方面的變化，使得這種非正式的城鎮化融資制度安排難以為繼。

一是這種制度帶來矛盾與風險越來越突出，土地財政引發的地方債務風險、征地引發的社會矛盾等，都成為制約經濟社會發展的因素；二是新階段城鎮化的速度要超過過去。6年內努力實現規劃提出的1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，意味著每年將近1700萬人要實質性融入城鎮，即實現人口城鎮化；相比之下，過去35年城鎮化進程中，城市戶籍人口年均增長不超過1000萬。戶籍人口城鎮化的提速勢必帶來巨大的投資需求，尤其是基礎設施建設資金需求巨大。國家開發銀行預計，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。面對如此之大的資金需求，如果不創新融資機制恐怕難以承受。

在這個背景下，規劃也注重進行投融資體制改革設計。明確提出了加快財稅體制和投融資機制改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。除了在稅制上提出培育地方主體稅種外，在投融資體制上明確提出要建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券。考慮到當前地方債務壓力，這份規劃能明確放開地方債務，確為不易。

從長遠看，允許地方政府發行市政債券，必將帶來一系列的聯動改革。例如，需要修改《預算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規定；再例如，要市場化地發行市政債券，需要改革當前政府預算會計制度，系統地編制地方政府資產負債表。

在我國發展的關鍵時期，新型城鎮化不僅是個發展的問題，更是一個轉型與改革的問題。從這個意義上說，盡管規劃專門講改革的篇幅并不長，但全篇的改革思路是非常清晰的。除了投融資改革外，規劃部署的改革任務并不少。著眼于2020年的目標，需要盡快分解并落實新型城鎮化的改革任務，實現新型城鎮化改革的重大突破。