新型城鎮(zhèn)化突破“錢(qián)從何來(lái)”瓶頸

允許地方政府發(fā)行市政債券，必將帶來(lái)一系列的聯(lián)動(dòng)改革。例如，需要修改《預(yù)算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定，以及改革當(dāng)前政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度，系統(tǒng)地編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。

新出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了我國(guó)未來(lái)幾年新型城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)、重大任務(wù)以及具體舉措。與過(guò)去從發(fā)展角度強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化有所不同的是，這份規(guī)劃突出了新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制創(chuàng)新，提出了新型城鎮(zhèn)所需要推進(jìn)的一系列改革。以改革的突破推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的突破，成為一個(gè)鮮明的特點(diǎn)。

以融資為例。在新型城鎮(zhèn)化中，無(wú)論解決什么問(wèn)題，一個(gè)核心的問(wèn)題總繞不開(kāi)。這就是“錢(qián)從何來(lái)”，也即新型城鎮(zhèn)化的融資機(jī)制如何創(chuàng)新。過(guò)去的城鎮(zhèn)化，客觀上比較依賴(lài)土地財(cái)政等非正式的制度安排。由于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“要地不要人”，其城鎮(zhèn)化的成本確實(shí)偏低，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)化的成本被人為壓低；而且可供出讓的土地還比較多，非透明的地方債務(wù)增長(zhǎng)空間還比較大，勉強(qiáng)可以支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程。然而，兩方面的變化，使得這種非正式的城鎮(zhèn)化融資制度安排難以為繼。

一是這種制度帶來(lái)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越突出，土地財(cái)政引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、征地引發(fā)的社會(huì)矛盾等，都成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素；二是新階段城鎮(zhèn)化的速度要超過(guò)過(guò)去。6年內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)規(guī)劃提出的1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)，意味著每年將近1700萬(wàn)人要實(shí)質(zhì)性融入城鎮(zhèn)，即實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化；相比之下，過(guò)去35年城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市戶(hù)籍人口年均增長(zhǎng)不超過(guò)1000萬(wàn)。戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化的提速勢(shì)必帶來(lái)巨大的投資需求，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求巨大。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來(lái)3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元。面對(duì)如此之大的資金需求，如果不創(chuàng)新融資機(jī)制恐怕難以承受。

在這個(gè)背景下，規(guī)劃也注重進(jìn)行投融資體制改革設(shè)計(jì)。明確提出了加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。除了在稅制上提出培育地方主體稅種外，在投融資體制上明確提出要建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券。考慮到當(dāng)前地方債務(wù)壓力，這份規(guī)劃能明確放開(kāi)地方債務(wù)，確為不易。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，允許地方政府發(fā)行市政債券，必將帶來(lái)一系列的聯(lián)動(dòng)改革。例如，需要修改《預(yù)算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定；再例如，要市場(chǎng)化地發(fā)行市政債券，需要改革當(dāng)前政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度，系統(tǒng)地編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。

在我國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化不僅是個(gè)發(fā)展的問(wèn)題，更是一個(gè)轉(zhuǎn)型與改革的問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，盡管規(guī)劃專(zhuān)門(mén)講改革的篇幅并不長(zhǎng)，但全篇的改革思路是非常清晰的。除了投融資改革外，規(guī)劃部署的改革任務(wù)并不少。著眼于2020年的目標(biāo)，需要盡快分解并落實(shí)新型城鎮(zhèn)化的改革任務(wù)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化改革的重大突破。