發(fā)改委研究員馮奎對新型城鎮(zhèn)化的五大權(quán)威解讀

鳳凰財經(jīng)訊 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已經(jīng)出臺，國家發(fā)改委城市中心研究員、城市中國網(wǎng)總編輯馮奎，解讀國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃新在哪些地方？

未來六七年對于城鎮(zhèn)化有特殊意義

這份規(guī)劃一拖再拖，終于出臺。我個人認(rèn)為有三點值得大家注意。

一是由中共中央國務(wù)院印發(fā)，成為規(guī)格最高的規(guī)劃，反映出各方面對城鎮(zhèn)化的一致認(rèn)識。

二是選擇發(fā)布的時間點是兩會后。規(guī)劃中的許多成果，充分吸收了十八大精神、十八屆三中全會精神、中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，也與李克強(qiáng)總理的政府工作報告一脈相承。

三是這個規(guī)劃的規(guī)劃年限是2014～2020年，橫跨兩個5年規(guī)劃，但不屬于中長期規(guī)劃，更不是遠(yuǎn)景式的戰(zhàn)略規(guī)劃。

從規(guī)劃發(fā)布的以上幾點來看，未來六七年時間對于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展具有不同尋常的意義。綜合世界各國的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實踐來看，舊的城鎮(zhèn)化取得了很大的發(fā)展，但問題同樣眾多。推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機(jī)制已經(jīng)減弱、資源環(huán)境約束十分顯著。轉(zhuǎn)型成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展必然之路，

一定意義上說，未來幾年決定著中國城鎮(zhèn)化能否轉(zhuǎn)型成功，決定著中國現(xiàn)代化的質(zhì)量。這也是這份轉(zhuǎn)型規(guī)劃最重要的歷史意義。

規(guī)劃是否會重燃造城運(yùn)動這一把火？

我覺得不會。城鎮(zhèn)化規(guī)劃不是城市發(fā)展規(guī)劃，更不是城市建設(shè)規(guī)劃。這個規(guī)劃對城鎮(zhèn)化的意義講得很全面、很理性，在具體的內(nèi)容上，重點是講用改革的辦法推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，對于新城新區(qū)的建設(shè)進(jìn)行了合理的規(guī)范。

這份規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是個長期過程，這就把城鎮(zhèn)化從一個“短時段”拉到了歷史的“中時段”、“長時段”。

規(guī)劃同時強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化對于三農(nóng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、拉動內(nèi)需、產(chǎn)業(yè)升級等多方面的意義。這也極具針對性。因為過去在經(jīng)濟(jì)或金融危機(jī)階段，一些地方過度地強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)化的“應(yīng)急”、“救急”性質(zhì)，過度強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)尤其是拉動內(nèi)需的意義。總之，關(guān)于城鎮(zhèn)化過程論、價值論的概括，從根本上奠定了城鎮(zhèn)化在中國未來長期發(fā)展過程中的地位與作用。

十八大以后，城鎮(zhèn)化非常火。近期以來，城鎮(zhèn)化的討論越來越理性。社會上有人說，城鎮(zhèn)化是不是降溫了。我覺得這里面有很多誤解。我個人理解，城鎮(zhèn)化在長期內(nèi)都會保持相對恒定的溫度，這會有利于城鎮(zhèn)化，有利于經(jīng)濟(jì)社會有機(jī)體的健康。

國家新型城鎮(zhèn)化，新在哪些地方？

國家新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型在8篇31章的內(nèi)容中，提出了“新型”的目標(biāo)、路徑、任務(wù)，亮點突出，可以用一二三四五六來解讀，其中有許多新的內(nèi)容。

一個核心。一個核心就是以人為本。以人為本，不外要回答兩方面問是同：一是怎么樣成為市民，享受城市居民一樣的基本公共服務(wù)？二是市民怎樣才能過上優(yōu)質(zhì)的城市生活？

以人為本是個老生長談。每個人論及城鎮(zhèn)化都必然要說以人為本。規(guī)劃的亮點在于有具體的措施、指標(biāo)來確保做到以人為本。例如，講到基本公共服務(wù)這條，規(guī)劃中主要通過農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育比例、城鎮(zhèn)各類勞動力免費(fèi)接受職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率、城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險覆蓋率、常住人口基本醫(yī)療保險覆蓋率、城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率等反映出來。這些指標(biāo)實實在在，且都與2012年有對比。

兩個城鎮(zhèn)化率。這個提法有新意。本世紀(jì)以來的頭十年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率實際上達(dá)到年均1.3個百分點，每年2000多萬人口進(jìn)城。2013年底，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.73%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率17個以上百分點，而且迄今在多數(shù)地方的規(guī)劃中根本不提戶籍人口城鎮(zhèn)化率的問題。

規(guī)劃提出常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，反映出兩個導(dǎo)向：一是常住人口城鎮(zhèn)化速度仍然保持較高速度，但增速放緩。二是提出戶籍人口城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)，意在綜小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距2個百分點，政策含義就是強(qiáng)調(diào)要將更多進(jìn)城人口轉(zhuǎn)變成為城市戶籍人口。

三件主要工作。規(guī)劃提出著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等三件主要工作。這三件工作可以說是城鎮(zhèn)化規(guī)劃的現(xiàn)實抓手，也是城鎮(zhèn)化改革發(fā)展最緊迫的問題。解決好這三件工作，有利于落實以人為本，有利于逐步解決3個1億人的落戶問題。這三件主要工作，最早是在去年中央農(nóng)村工作會議上提出，今年李克強(qiáng)總理政府工作報告中又專門論述，這從一個側(cè)面反映出國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃具有的可操作性。

四項戰(zhàn)略任務(wù)。 四項戰(zhàn)略任務(wù)就是農(nóng)民工市民化、城市布局形態(tài)優(yōu)化、城市可持續(xù)發(fā)展城市提升、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。這四項任務(wù)可以說是城鎮(zhèn)化發(fā)展的四個維度：農(nóng)民工市民化是從人的維度，城市布局形態(tài)是從載體也就是形的維度；城市可持續(xù)發(fā)展是從時間軸的角度，城鄉(xiāng)發(fā)展是從空間軸的角度。

五大目標(biāo)。五大目標(biāo)是中國特色新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵所在，也即：以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。值得重視的是，這五大目標(biāo)是一個偏“軟性”的目標(biāo)描述，特別是將生態(tài)文明、文化傳承等列入目標(biāo)體系，這對于未來的城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展將會產(chǎn)生重要的影響。有了這個目標(biāo)，城市建設(shè)發(fā)展將更多地朝著“望得見山”、“看得見水”，“記得鄉(xiāng)愁”去邁進(jìn)。

六大改革領(lǐng)域。新型城城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然要突破舊的體制機(jī)制的束縛。這個意義上，新型城鎮(zhèn)化主要不是造城，不是城市建設(shè)，首先它是一場綜合的、全面的、深刻的體制機(jī)制的變革。按照規(guī)劃，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，體制機(jī)制的重塑與再造有幾下特點：一是重在制度頂層設(shè)計，二是充分尊重市場規(guī)律，三是統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等六大類重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，最終形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。

哪些類型的城市有較大的發(fā)展機(jī)遇？

城市群和城市的發(fā)展，從本質(zhì)上要發(fā)揮市場的決定性的作用。做過國家的宏觀性規(guī)劃，對城市群和城市發(fā)展只是方向性引導(dǎo)。

京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群，共同確立了要以建設(shè)世界城市群為目標(biāo)。這其中，京津冀城市群的發(fā)展尤為值得關(guān)注。中西部地區(qū)重點城市群發(fā)展包括成渝、中原、長江中游、哈長等城市群。除了城市群以外，帶狀經(jīng)濟(jì)也值得關(guān)注，特別是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶。

直轄市、省會城市、計劃單列市和重要節(jié)點城市，中小城市將成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點。預(yù)計未來，各級政府部門會推動各類公共資源向中小城市進(jìn)行傾斜，引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校、醫(yī)院等在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等。

面向東北亞、中亞西亞、東南亞、南亞的近40個重點陸路邊境口岸城鎮(zhèn)將會迎來較大的發(fā)展機(jī)遇。

東部沿海一批人口規(guī)模大、財政力量強(qiáng)的特大型小城鎮(zhèn)，預(yù)計在體制機(jī)制上率先突破。一些地方依托中心鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)培育小城市，有可能獲得更多的政策允許和支持。但大面積而言，小城鎮(zhèn)分化嚴(yán)重，不可能所有小城鎮(zhèn)都會整齊劃一地進(jìn)行發(fā)展。

規(guī)劃有沒有可操作性？

我覺得這個規(guī)劃是一個行動性的規(guī)劃。從規(guī)劃的目標(biāo)上看，規(guī)劃目標(biāo)只有18項，基本上是干貨。

從規(guī)劃的重點任務(wù)來看，非常集中，近期要著力解決的就是農(nóng)民工落戶問題、棚戶區(qū)和城中村改造、西部地區(qū)就近就地城鎮(zhèn)化問題。這里暗含著的就是解決3個1億人的問題。這3個1億人的問題，總理政府工作報告已啟動了行動議程，而且積累了一定經(jīng)驗。

從規(guī)劃的推進(jìn)機(jī)構(gòu)來看，合理確定央地分工協(xié)調(diào)機(jī)制，并明確有國家發(fā)改委牽頭。

從實現(xiàn)路徑來看，強(qiáng)調(diào)試點先行。試點無異議的馬上推行，有的試點先積累經(jīng)驗再進(jìn)行鋪開或者修正。

從規(guī)劃出臺時機(jī)來看，這個規(guī)劃出臺的時機(jī)非常好。當(dāng)前全國正在貫徹十八屆三中全會精神，改革的氛圍很濃。多項改革都可以在城鎮(zhèn)化這個平臺上進(jìn)行操作、推進(jìn)。

大家也看到規(guī)劃中也有常識性的東西，甚至可以說是老生常談的內(nèi)容，比如說“三區(qū)四線”這些都屬于將來城市規(guī)劃的硬性要求。這些我想是城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展必須遵循的規(guī)律，是任何階段都必須要遵守的。這些對于2020年之后中國城鎮(zhèn)化發(fā)展同樣適應(yīng)。