城鎮化土改：城市人口增加和農村建設用地減少也要掛鉤

早報記者歐昌梅

作為一部高規格的規劃，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（下稱《規劃》）最大的亮點是以人為本。

城鎮化發展至今已歷時30多年，其間出現了諸多問題：農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后，土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源承載能力不匹配，等等。

對此，《規劃》在一些具體問題上開出了針對性的“藥方”。

針對農業轉移人口，《規劃》提出，探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策。

在保障農民享受城市公共服務上，《規劃》從農民工隨遷子女享受教育權利、公共就業服務體系、社會保障覆蓋面、基本醫療、住房保障等方面給予制度安排。

中國城市規劃設計研究院副總規劃師沈遲稱，國家新型城鎮化規劃是以城鎮化為主線的多規融合性戰略；是國家層面的更加突出戰略性、導向性、目標性的戰略規劃；是突出以人為本，民生性特征明顯的規劃；是通過轉變機制從根本上解決傳統發展中不可持續問題的頂層設計。

沈遲同時認為，城鎮化是經濟社會發展歷程，也是經濟社會發展特征的反映，不可能脫離經濟社會發展水平，靠房子造出來，也不可能靠調整行政區劃和統計口徑真正提高。

據一位參與《規劃》制定的人士透露，早在《規劃》編制初始，國家發改委就要求寫出一部“比較徹底或激進的方案，不要考慮有多少制度障礙”。

該人士認為，從《規劃》最終稿來看，更加注重在體制機制上“下功夫”，破除城鎮化發展面臨的障礙。

建設用地與轉移人口掛鉤

土地改革是城鎮化繞不開的一環。

《規劃》提出，探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策。

中國人民大學公共管理學院土地管理系研究室主任張占錄解釋，這一政策意味著城鎮化過程中，城市建設用地增加和農村用地減少要掛鉤，城市人口增加和農村建設用地減少也要掛鉤，即雙掛鉤。

也就是說，農村建設用地減少，不但是建設用地本身減少，農村人口和戶籍也相應減少，轉移到城市，即“人走，地走；地走，人走”。

上海交通大學安泰經濟與管理學院教授陸銘指出，上述提法是《規劃》中涉及土地改革最重要的提法。

陸銘稱，重慶、成都已推行上述政策，但只是在市域范圍之內，截至目前，這一政策沒有在全國范圍內推行。

陸銘稱，人口的流動是跨地區的，建設用地指標的配置，到目前為止沒有跟人口流動趨勢一致起來，未來應該在這個方面突破。

不過，張占錄指出，這一政策試點中出現了不合理的現象。例如，“地走，人不走”，即農民戶籍無法轉移到城市。相應的，“人走，地不走”，即農村人口戶籍轉移到城市，但原有宅基地和土地還給予保留。

陸銘建議，在推行上述政策應堅持三大原則：一、自愿原則，不能在征地過程中采取強征的方式。二、在交易中，應充分利用市場機制，建設用地的使用權或宅基地對應的指標使用權要有充分的市場評價，不能按照此前采取對農產品價格進行補償的方式。三，一定要以農民工在城市實際具有穩定就業和社會保障為基礎。

張占錄指出，這一政策根本的是要改革戶籍制度，實現土地和人口的雙重城市化。不是一兩個省市之間的問題，而是全國各省之間的協調問題，應按照人口轉移的大趨勢，如農村人口向城市轉移，中西部人口向沿海地區轉移，落后地區人口向發達地區轉移，通過測算轉移的規模和速度，在全國內進行人口和土地指標轉移的統籌。

“工業用地政策非常及時”

針對當下粗放的工業用地利用情況，陸銘稱《規劃》細化了相關規定。

《規劃》提出，適當控制工業用地，優先安排和增加住宅用地，合理安排生態用地，保護城郊菜地和水田，統籌安排基礎設施和公共服務設施用地。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。

同時，要完善各類建設用地標準體系，嚴格執行土地使用標準，適當提高工業項目容積率、土地產出率門檻，探索實行長期租賃、先租后讓、租讓結合的工業用地供應制度，加強工程建設項目用地標準控制。

張占錄指出，當前，不管是國家的老工業用地，還是鄉鎮原有的工業用地，工業土地低效利用問題比較嚴重。通過提高工業用地容積率和利用率，可以解決工業用地緊張問題，這個政策非常及時。

陸銘指出，在目前的工業用地機制中，地方政府普遍地保障低價的工業用地，以招商引資，同時相應地抬高商業地產的土地價格，以實現土地財政。在新的工業用地機制下，提高工業用地密度和利用率，相應地保障住房用地供給，可抑制房價上漲。

張占錄提醒，在土地管理上，要防止以新型城鎮化的名義，亂占、亂用和破壞耕地和生態，突破土地管理的一些政策和法規規定。

《規劃》明確提出，嚴格土地用途管制，統籌耕地數量管控和質量、生態管護，完善耕地占補平衡制度，建立健全耕地保護激勵約束機制。落實地方各級政府耕地保護責任目標考核制度，建立健全耕地保護共同責任機制；加強基本農田管理，完善基本農田永久保護長效機制，強化耕地占補平衡和土地整理復墾監管。

“公共資源應隨人口流動”

《規劃》指出，目前，農民工已成為中國產業工人的主體，受城鄉分割的戶籍制度影響，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務。

“以人為本，公平共享”是新型城鎮化推進的一大原則。《規劃》指出，要以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。

陸銘指出，中國很大的問題是，人口流動方向跟政府資源及土地資源配置不一致，借新型城鎮化改革，應讓它一致起來。

《規劃》已給出具體安排。

《規劃》要求，將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇，合理規劃學校布局，科學核定教師編制，足額撥付教育經費，保障農民工隨遷子女以公辦學校為主接受義務教育。對未能在公辦學校就學的，采取政府購買服務等方式，保障農民工隨遷子女在普惠性民辦學校接受義務教育的權利。

在醫療保障上，《規劃》指出，要根據常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務資源，將農民工及其隨遷家屬納入社區衛生服務體系，免費提供健康教育、婦幼保健、預防接種、傳染病防控、計劃生育等公共衛生服務。加強農民工聚居地疾病監測、疫情處理和突發公共衛生事件應對。鼓勵有條件的地方將符合條件的農民工及其隨遷家屬納入當地醫療救助范圍。

在住房上，《規劃》提出，農民工集中的開發區和產業園區可以建設單元型或宿舍型公共租賃住房，農民工數量較多的企業可以在符合規定標準的用地范圍內建設農民工集體宿舍。審慎探索由集體經濟組織利用農村集體建設用地建設公共租賃住房。

陸銘建議，未來，中央財政可以跟著人口流動的方向轉移，覆蓋地方政府難以承擔的部分。

《規劃》提出，按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素。

一位參與《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》制定的人士透露，早在《規劃》編制初始，國家發改委就要求寫出一部“比較徹底或激進的方案，不要考慮有多少制度障礙”。CFP 資料