城鎮化推高債務 業界提倡用“地方政府金融”化解

日前發布的《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》（以下簡稱《規劃》）成為各界關注的焦點。這是新的經濟增長機會，但由于新型城鎮化建設短期仍不能擺脫地方融資模式，地方基礎設施建設更將成為投資的重點，這也引發了對地方債規模的擔憂。

在城鎮化發展拉動經濟發展的同時，該如何防控和化解地方債風險，各界也都在做出積極的探索。

昨日（3月18日），北京大學光華管理學院教授劉俏對《每日經濟新聞》記者表示，地方政府需要改變其投資行為模式，解決在投資過程中盛行的道德風險和預算軟約束問題；地方政府需要“地方政府金融”這樣一種新金融業態的服務，政府信用評級需被提上議程。

城鎮化進程影響地方債

《規劃》要求城鎮化健康有序發展，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

盤古智庫城鎮化首席研究員易鵬認為，這意味著城鎮化增加的人口速度要超過常住人口的增長速度，未來基本公共服務和基礎設施建設支出將大幅增加。

他向《每日經濟新聞》記者表示，雖然我國東中西部城市有所不同，但平均來看，農業人口市民化人均成本10萬元是需要的，所以，為實現上述目標，至少要增加10萬億元用于基礎設施建設和基本公共服務建設。

僅此一項便需要增加10萬億元的投資。劉俏表示，在城鎮化題材下，地方基礎設施更將成為投資的重點，可以想象政府投資的規模還會大幅擴張，這增加了未來地方政府債務規模攀升的可能性。

同時，據國家開發銀行預計，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。面對如此大的資金需求，若采用先前的土地財政模式無疑會引發地方債務規模的繼續擴大。

對于防控地方債風險，十八屆三中全會明確提出要“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”。

今年全國“兩會”上，政府工作報告也將其囊括，提出要把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度。

全國人大代表、北京大學光華管理學院院長蔡洪濱參與了這套信用評級體系的設計。

蔡洪斌表示，有必要加強人大在地方政府舉債過程中的監督審核作用，通過地方政府財政金融動態分析系統和信用評級體系，科學評估借債的合理性，在事后審計基礎上，加上事前審核，有效遏制地方政府債務擴張。

地方政府信用評級待破題

落實到細節上，劉俏認為可以采用“地方政府金融”框架有效防控地方政府債務，優化地方政府行為模式。

“地方政府金融”的本質就是將地方政府看成企業，為其編制地方政府資產負債表和財政收入支出表。通過對資產負債情況、財政收入情況、總體經濟情況和潛在風險因素的分析，提供一系列債務管理方面的量化指標，并對地方政府進行信用評級。

財政部部長樓繼偉曾指出，為加強政府債務管理、防范和化解財政風險，按照十八屆三中全會通過的《決定》精神，應建立在地方政府信用評級基礎上的地方發債管理體制。

“這個編制過程我們講究一個前瞻看法，不是對歷史資產負債情況做一個描述，是對地方政府未來經濟和宏觀的經濟變化，財政和金融綜合考慮之后，做出前瞻性判斷。”劉俏解釋說。

據《每日經濟新聞》記者了解，“地方政府金融”已經在全國7個城市試點，并取得了一定的效果。

該框架第一個試點是在中國南方某地級市，編制了該市從2008年至2017年的資產負債表和財政收入支出表。通過對報表及其他信息的綜合分析，給出了該市A+的信用評級。具體的做法上，劉俏表示，這套框架對該市經濟發展的有利因素和不利因素進行了分析，對該市未來債務管理提供了一個預警和監控體系。“我們同時建議該市將信用評級納入地方政府的考核指標體系，改變‘只借不還’的行為模式。”

“信用評級制度可以有效地規范地方政府投資融資，避免短期行為。清晰、透明的地方資產負債和財政收入支出信息及地方政府信用評級，有利于完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向。”劉俏說。

(實習生周程程對本文亦有貢獻)