城鎮化路線圖首推市民化 財政轉移支付將傾斜外來人口

本報記者陳巖鵬北京報道

日前發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》（以下簡稱《規劃》），引起社會各界廣泛關注。這部全文三萬多字的《規劃》，主要內容可以歸納為“一條主線、四大任務、五項改革”，而這一切都是圍繞“人”展開的。

“一條主線，就是要緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。”3月19日，國家發改委副主任徐憲平在國新辦舉辦的新聞發布會上表示。

“新”在哪里

新型城鎮化的“新”，在于更強調“人”。

《規劃》強調以人為本，有序推進農業轉移人口市民化。據徐憲平介紹，去年我國城鎮人口有7.3億，其中包含2億多農民工及其家屬，農民工已經成為我國產業工人的主體，但是他們未能享受城鎮居民的待遇。

所以，《規劃》提出要統籌推進戶籍制度改革與基本公共服務均等化，通過實施差別化的落戶政策，把有能力、有意愿、長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。通過實施居住證制度，使在城鎮就業居住但未落戶的常住人口能夠享受相應的城鎮基本公共服務。

據悉，去年公安部會同發改委等多部委研究制定《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，今年2月中旬，國務院辦公廳再次印發各部門、各地廣泛征求意見，目前正在進一步修改完善，正準備報國務院審批。

“改革的重點也很明確，就是以農業轉移人口為重點，兼顧其他常住人口。要優先解決好進城時間長、就業能力強的人口落戶的問題，要提高高校畢業生、職業技術院校畢業生、技術工人等人口的城鎮落戶率。”在新聞發布會上，公安部副部長黃明表示。

在這方面，已有硬性指標的約束。《規劃》首次提出了常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率兩個指標，分別是60%左右和45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，到2020年努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

徐憲平認為，“這是與以往最大的不同，也是最大的進步。”黃明則稱，“這個目標是符合實際的，也是切實可行的。”

不過，在黃明看來，這個目標真正的實現不僅要依靠戶籍政策的調整，主要依靠城鎮化建設的健康發展，尤其是加快中小城市和建制鎮的建設發展，還要依靠與戶籍制度相配套的相關政策，包括基本公共服務均等化的落實到位，而且要充分尊重農民群眾的意愿。

如何增強農業專業人口的就業能力，是讓他們在城市扎根的前提。人力資源社會保障部副部長楊志明表示，在現階段，努力做到“十有”，即進城有工作，上崗有培訓，勞動有合同，報酬有保障，參保有辦法，維權有渠道，住宿有改善，生活有文化，子女有教育，發展有目標。

楊志明認為，應該通過政府、企業、農民工共同努力，實現兩個基本轉變，一是使大多數農民工成長為現代產業技術工人，二是使有條件、有意愿的農民工轉為新市民。

城鎮化路徑

《規劃》不僅設定了城鎮化各種目標，而且細化了實現路徑。例如在解決農業轉移人口就業問題上，《規劃》中以專欄的形式設立了農民工職業技能提升計劃，主要包括了五類培訓。

“一是開展農民工就業技能培訓，每年培訓一千萬人，到2020年使每個農民工都可以得到一次政府補貼的技能培訓，基本消除無技能上崗的現象；二是開展在崗農民工崗位技能提升培訓，到2020年前，每年培訓一千萬人，使大多數在崗農民工都可以由普工發展為新型技工。”楊志明稱。

此外還有，開展高技能人才培訓和創業培訓，每年培訓一百萬人，主要是高級工、技師和高級技師；開展社區的公益性培訓；面向農村未繼續升學的初高中畢業生開展勞動預備制培訓，并且對退役轉業軍人組織開展勞動預備制技能儲備培訓。

在住房問題上，《規劃》也提出分類解決的方案，專門有一章節詳細解讀了城鎮住房制度。

“在這個制度設計當中，我們提出了幾個原則，叫市場配置資源和政府保障相結合，以市場為主，來推動形成總量基本平衡。第一個總量基本平衡，是指供求關系平衡。第二個是結構基本合理。結構基本合理的含義就比較寬泛了，既有商品房的供應，也有保障性房建設。”住房城鄉建設部副部長齊驥說。

據齊驥介紹，對于一些既不屬于保障對象，因為他的收入或其他方面不是低收入和中等偏下收入，但是他確實還買不起商品房，對于這一類的群體，我們提出要建設供應政策性商品住房。也就是說要發展共有產權住房，即在一定時期內實行共有產權，政府和購房者共有產權，通過這樣的模式，來解決買不起市場房又不符合住房保障條件的“夾心層”。第三是房價與消費能力相適應。

“如果進城的農民買不起商品房的話，符合條件他可以走保障房這條路。如果他收入也相對高一些，不符合保障條件，但是夠不上市場，中間共有產權住房這個品種就可能會再覆蓋相當一批。這個政策不單單覆蓋農民工，也包括從其他地方移居到大城市中的新就業人口。”齊驥說。

資金保障

資金保障則是推進城鎮化的重要條件。財政部副部長劉昆表示，在推進新型城鎮化的過程中，我們在資金方面主要是通過體制上的創新等方面來解決。我們要加快財稅體制和投融資機制的改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化可持續的資金保障機制。

據介紹，在推動農業轉移人口市民化方面，目前財政部已經完善了均衡性轉移支付辦法，在測算各地區標準財政支出時適當考慮外來人口的因素，以解決流動人口帶來的遷入遷出地公共服務保障規模不相匹配的問題。

劉昆表示，下一步還將按照十八屆三中全會精神和《規劃》的有關內容，落實好建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制的要求，進一步完善財政轉移支付制度，推動城鎮社會保障、醫療衛生、教育、文化等基本公共服務均等化和全覆蓋。

在保障城鎮化建設資金方面，財政部還會加大地方政府債券支持城鎮化建設的力度，依法賦予地方政府適度舉債權限，完善現行的地方政府債券制度，探索一般債券與專項債券相結合的地方政府舉債融資辦法。

此外，財政部將推廣使用政府與社會資本合作的模式，也就是PPP模式，政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等公開透明方式，事先明確收益成本機制，吸引社會資本參與城鎮基礎設施建設。

“進一步加強地方政府融資平臺公司的管理，規范地方政府舉債行為，厘清企業與政府的關系，正確引導市場預期，防范和化解財政金融風險。”劉昆稱。