PPP成城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障法律體系尚待完善

城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金從何而來(lái)？在土地市場(chǎng)低迷、地方債高企背景之下，這個(gè)問(wèn)題顯得更加實(shí)際。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》在對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行批評(píng)時(shí)，也提到創(chuàng)新資金保障機(jī)制，包括制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)等。

昨日（3月19日），在國(guó)新辦舉行的城鎮(zhèn)化發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆表示，資金保障是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要條件，“在資金方面主要通過(guò)體制上的創(chuàng)新等方式解決，推廣使用政府與社會(huì)資本合作的模式也就是PPP模式。”

熟知PPP模式的業(yè)內(nèi)人士對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目至少有七八千個(gè)，但具體由哪個(gè)部門監(jiān)管沒(méi)有明確規(guī)定，PPP模式缺乏法律體系支持。

鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基建

PPP（Public-Private-Partnership）

模式是指政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，所建立的“全過(guò)程”合作關(guān)系。特征是授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，以提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

在財(cái)政部提交給十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中也提到，今年將著力推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)。城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確：“制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”。

劉昆表示，在保障城鎮(zhèn)化建設(shè)資金方面，除了加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度和加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司的管理方面，財(cái)政部將重點(diǎn)做好推廣使用PPP模式的工作，“政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等公開(kāi)透明方式，事先明確收益成本機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”

事實(shí)上，這種模式在中國(guó)已經(jīng)運(yùn)行多年。上世紀(jì)90年代，很多地方政府都在利用BOT做一些事情，比如高速公路、污水處理廠等，1997年是一個(gè)高潮。

作為國(guó)內(nèi)較早介入PPP項(xiàng)目的大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，這兩年明顯感覺(jué)到了政府對(duì)PPP的重視，“尤其是在解決地方債、發(fā)展新型城鎮(zhèn)化等方面，對(duì)PPP都寄予了重托?！?/p>

在2013年底召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議中，全國(guó)所有參會(huì)的地方廳長(zhǎng)們就人手一份PPP的材料，并且在會(huì)議第二天專門召開(kāi)了PPP會(huì)議。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉也公開(kāi)表示，在公共部門財(cái)政困難的情況下，應(yīng)通過(guò)PPP等方式積極調(diào)動(dòng)私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。

PPP尚無(wú)法律體系支撐

據(jù)金永祥估計(jì)，國(guó)內(nèi)與PPP沾邊的項(xiàng)目至少有七八千個(gè)，但法律和監(jiān)管并沒(méi)有跟上。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所在中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)專門成立了公私合作研究專業(yè)委員會(huì)，財(cái)科所現(xiàn)任所長(zhǎng)賈康擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)。

賈康專門撰文指出，目前PPP存在的主要問(wèn)題包括缺乏專門管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門監(jiān)督和約束力弱等。金永祥對(duì)此也深有體會(huì)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)管部門，PPP項(xiàng)目涉及的地方政府部門很多，比如水務(wù)局、公用事業(yè)局等?！跋裎鬯幚眄?xiàng)目，有的地方設(shè)在環(huán)保局，有的在水務(wù)局，有的在建設(shè)局，垃圾處理也是分布在不同的局，而PPP項(xiàng)目涉及的資金有幾萬(wàn)億元，有個(gè)管理部門很有必要?！?/p>

不過(guò)，由于國(guó)內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目的管理存在法規(guī)制度缺失，這給合作企業(yè)帶來(lái)了顧慮。北京桑德集團(tuán)董事長(zhǎng)文一波在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說(shuō)，“沒(méi)有統(tǒng)一的政策或者合同模式，每個(gè)項(xiàng)目都要具體談，而且地方政府較強(qiáng)勢(shì)，如果地方政府履約的自覺(jué)性不是很好，那企業(yè)是沒(méi)有多少法律法規(guī)及政策保障的?！?/p>

隨著國(guó)家大力治污，環(huán)保企業(yè)將迎來(lái)新機(jī)遇，而未來(lái)PPP項(xiàng)目將涌現(xiàn)更多的環(huán)保企業(yè)。文一波說(shuō)，目前公司已做了一百多個(gè)項(xiàng)目，“但是合同有時(shí)幾張紙就完了，如果以更高的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我們認(rèn)為要描繪得更清楚?！?/p>

賈康認(rèn)為，由于PPP的相關(guān)法規(guī)主要來(lái)自于國(guó)務(wù)院及各部門根據(jù)國(guó)務(wù)院制訂的管理辦法，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應(yīng)的管理辦法?！坝捎赑PP項(xiàng)目的復(fù)雜性及長(zhǎng)期性，這些辦法不足以支持PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期和可持續(xù)的發(fā)展?！?/p>

今年全國(guó)“兩會(huì)”上，財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀表示，下一步將擴(kuò)大PPP模式試點(diǎn)，并建立法律與行政框架。目前，全國(guó)人大法工委已經(jīng)開(kāi)始委托相關(guān)部門，就民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行立法工作，以法律的形式規(guī)范地方政府和PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)者，防止前者由于換屆或歷史遺留問(wèn)題而朝令夕改，導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等因素發(fā)生變化。