別遺漏了城鎮(zhèn)人口的“城鎮(zhèn)化”

■傅蔚岡

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）于3月16日正式公布。這部長達3萬多字的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，是迄今為止中央政府對城鎮(zhèn)化最為完整的闡述，而由中央政府發(fā)布城鎮(zhèn)化規(guī)劃，這在世界范圍內(nèi)也很罕見。

既然是新型城鎮(zhèn)化，它新在哪里？很多人認為，這次規(guī)劃的最大亮點是強調(diào)以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。比如說在規(guī)劃中提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，并要求創(chuàng)新體制機制，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制。就像在規(guī)劃的背景中所說的，以往的城鎮(zhèn)化往往只關(guān)注土地城鎮(zhèn)化，而忽視了人口城鎮(zhèn)化。

忽視“以人為本”的結(jié)果就是中國存在著大量流動人口，他們和他們的子女無法獲得所在居住地的公共服務(wù)。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年我國流動人口數(shù)量達2.36億人，相當于每6個人中有1個是流動人口。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，新生代流動人口已經(jīng)超過流動人口半數(shù)，總量達1.18億。根據(jù)國家衛(wèi)計委提供的全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2012年流動人口的平均年齡約為28歲，超過一半的勞動年齡流動人口出生于1980年以后。

與上一代相比，新生代流動人口的外出年齡更輕，流動距離更長，流動原因更趨多元，也更青睞大城市。新生代流動人口在20歲之前就已經(jīng)外出的比例達到75%，在有意愿落戶城市的新生代流動人口中超過七成希望落戶大城市。

但是從這次新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃來看，絕大多數(shù)想在大城市或者說特大城市落戶的新生代流動人口的愿望可能要落空了。按照規(guī)劃要求，要“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬－100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬－300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬－500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。”

需要注意的一個現(xiàn)象是，目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，其中戶籍人口城鎮(zhèn)化率為36%左右；按照規(guī)劃，在今后6年內(nèi)的目標是達到“常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%左右。”換句話說，每年增加1%個百分點，而這個數(shù)字遠遠比過去12年的速度要低——2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.35個百分點，“十二五”以來分別提高了1.32、1.3和1.16個百分點。這么低的速度能否實現(xiàn)以人為本，這是一個疑問。

為什么低速無法實現(xiàn)“以人為本”？這主要是有兩個因素：第一，這么低的城鎮(zhèn)化率，可能無法扭轉(zhuǎn)“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的局面，不利于經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。如規(guī)劃所指出的，一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低。2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度。要讓人口和城鎮(zhèn)面積相協(xié)調(diào)，必須加快流動人口城鎮(zhèn)化率的速度。

第二，人口城鎮(zhèn)化的快速推進，有利于克服目前城市里人口不夠所帶來的問題。城市為什么會有魅力？并不在于修路造橋會帶來GDP，而是因為人的集聚而產(chǎn)生的專業(yè)化和社會分工會讓生活更美好。因為人口的集聚，城市公用設(shè)施的使用成本就會大規(guī)模降低，同時，還會產(chǎn)生新的就業(yè)機會。在農(nóng)業(yè)社會中，人更多地是依賴自給自足。但是，在城市中，這都需要通過社會分工和合作才能實現(xiàn)分工和合作，這就提高了生產(chǎn)效率，從而能夠創(chuàng)造更多的價值。

在關(guān)注城鎮(zhèn)化率的時候，我們還忽視了另外一個現(xiàn)象，那就是“城鎮(zhèn)人口的城鎮(zhèn)化”。什么是“城鎮(zhèn)人口的城鎮(zhèn)化”？就是目前已經(jīng)屬于城鎮(zhèn)人口，但是并不在其戶籍所在地工作。在目前2.36億的流動人口中，這個群體的數(shù)量不在少數(shù)：據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2013》顯示，2012年年末2.36億流動人口，其中75%是從農(nóng)村流向城市，換句話說有25%的人口是從城市流向城市，約有6000萬。

遺憾的是，在整個規(guī)劃中，幾乎沒有提及這個群體——規(guī)劃中只提到“農(nóng)民工市民化”，雖然也提到了“城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員”，但是對這個群體的境遇著墨并不多。其實，這并不只是規(guī)劃的問題，而是以往研究城鎮(zhèn)化問題的通病，研究人員只把農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移視為“城鎮(zhèn)化”，但對城鎮(zhèn)人口的異地就業(yè)并未展開認真探討。不過在我看來，從一個小縣城到北上廣就業(yè)的人所面對的困難可能要多于農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化所遇到的問題：社保統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移、公積金轉(zhuǎn)移、子女入學等等各方面的問題都會在他們身上得到集中顯現(xiàn)。

必須警惕的是，差別化落戶政策和居住證制度的實施會使得這種現(xiàn)象更加嚴重。各地落戶標準不盡一致，就像此前公安部副部長黃明所表示的可以“讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩(wěn)定的預(yù)期和希望”。這種各自為政的落戶政策將成為勞動力在全國范圍內(nèi)流動的制度障礙。

隨著交通和信息的發(fā)達，現(xiàn)代社會的人們不可能永遠在一個城市中工作和生活，今年在上海、明年在杭州、后年在北京的現(xiàn)象越來越普遍，尤其是在年輕一代的大學畢業(yè)生身上，這種情況將愈發(fā)普遍。但現(xiàn)在的戶籍、社保、教育等制度卻與這種人口的高度流動不匹配。換句話說，目前的城鎮(zhèn)化規(guī)劃并沒有解決原有城鄉(xiāng)二元對立問題，同時還產(chǎn)生了更多問題。

什么是城鎮(zhèn)化？不同學科、不同研究背景的人會做出不同的定義。不過在筆者看來，城鎮(zhèn)化或者說城市化最大的特點就在于人口的自由流動，通過人口集聚形成專業(yè)分工和規(guī)模效應(yīng)。這里的人口自由流動，不僅僅是指從農(nóng)村走向城市，同時還應(yīng)當包括城市之間的流動和城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。我們的頂層設(shè)計應(yīng)該以此為出發(fā)點，這才是真正的“以人為本”。

從這個意義而言，此次的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃并未觸及核心。所幸的是，這個只是規(guī)劃，并沒有真的成為必須付諸實施的法律。

（作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長）