樓繼偉：政府還是拿著很多本來應該由市場去決策的權力

鳳凰財經訊由國務院發展研究中心主辦、中國發展研究基金會承辦的“中國發展高層論壇2014”年會于2014年3月22-24日在北京釣魚臺國賓館舉行。財政部長樓繼偉發言談及簡政放權時表示，98%以上的價格已經放開了，企業自主決策了，現在問題是政府還是拿著很多本來應該由市場去決策的權力，把這些權力放給市場，市場會去出清的，就不太容易出現過去那種放亂收死的循環。

以下是文字實錄：

樓繼偉：各位來賓，女士們，先生們，上午好！今天在座的很多都是我的老朋友，有的還是我的老師呢，所以我有一點緊張，特別是上午張高麗副總理發言，講了五個方面改革的任務，專門有一條是財稅改革，而且其他四方面的改革都跟財政有關，所以我們的壓力是很大的。那么多的題目我也很難講，我就想集中在財稅改革的某一方面來講一講，今天這個單元的題目是“財稅改革和發展轉型”，我先重復一下張總理講的我們的發展轉型。

從去年開始一直到現在，我們基本上采取簡政放權的做法，而不是大規模的用財政刺激手段的做法來對付相對低迷的經濟環境，目前看效果是不錯的。他剛才已經給大家報告了一些數字，我們已經減少了多少行政審批，今年還要繼續減少，確實這些做法帶來了效果，煥發了市場的活力。但是我也知道大家可能會有一些擔心，因為中國過去在這些方面也有教訓。

中國過去也是放權，放權之后出問題，然后再收權，收權之后又僵化，然后再放權，我們自己叫做放亂收死的循環。如果熟悉中國經濟歷史的大家就可以數出來一共有多少次，不下10次以上。這次會不會呢？我覺得出現這種循環的可能性比較小，因為我們過去是在計劃經濟時期，或者改革開放早期還是計劃經濟，計劃經濟實際要求中央計劃經濟，就是中央計劃部門知道所有的信息和需求，掌握所有的供給，然后分行政層次下達指令，按照隸屬關系去執行，那么結果假設條件是要求這個中央計劃部門是無所不知、無所不能，實際上做不到，做不到經濟就僵化了，然后就是要放權，讓下級的行政部門都有權力，結果打亂了所謂綜合平衡，然后沒有辦法再收。

現在為什么這種可能性小了？98%以上的價格已經放開了，企業自主決策了，現在問題是政府還是拿著很多本來應該由市場去決策的權力，把這些權力放給市場，市場會去出清的，這個價格是自由的。所以就不太容易出現過去那種放亂收死的循環，特別是在三中全會我們提出市場在資源配置中發揮決定性作用，這種情況之下這種可能性就更小了。不要忘記，在說這句話的同時還有一句話，叫更好的發揮市場的作用。

我們的放權是兩條，一條是政府對市場不必要的干預，這些審計權要放給市場，大部分完全沒問題，要做下去。但是還有一部分是如何更好的發揮政府的作用，就是如何在不同級別的政府之間，來確定管理責任，那就是另外一個問題。在這些方面如果放權做得不好的話，也可能出現放亂收死，當然其危害不會像過去計劃經濟時期那么大，我們應該減少一些彎路，這樣就是一個實際上跟財政改革相關的問題。張高麗副總理講到了財稅改革三個內容，一個是預算的規劃和公開，另外是稅收的改革，第三是中央和地方管理責任和支出責任的劃分問題。我不可能把三方面都講，我剛才講的問題實際是和最后一個改革任務相關。

首先是處理好政府和市場的關系，應當放給市場的權力堅決要下放，在這個基礎之上，怎么更好的發揮市場的作用，按照三中全會的一些要求，我做一些理解，我認為有三件事情要做好，三個要點吧。

就是應當由政府履行的職能如何在不同層級的政府之間劃分，這是一個問題。第二個要點就是政府管理方式如何便行，特別是公眾參與和透明化的問題。第三個問題政府在減少管制的時候，如何從事前的審批轉向事中和事后的監管，就是更好的發揮政府的作用。我不愿意用更多理論，我想舉點例子。

第一個問題，政府的職能如何在不同層級政府之間劃分的問題。我們就講講霧霾，大氣污染。大氣污染實際是一個跨區域性的外部性的問題。現在大家都知道，一個是用燃煤造成的，一個是汽車尾氣造成的，這就帶來一個問題，這個汽車在全國到處在生產，還在進口，如果它的尾氣排放標準不達標，在一個地方會創造GDP和稅收，但是是賣到全國各處，就會影響全國各處的大氣，造成霧霾。同樣的例子，油品也是一樣，燃煤也是一樣，如果我們簡單的把審批權都放給比如說市政府、縣政府，那么他可以說他生產汽車并不關心這個車賣到全國各地造成的尾氣的危害，這就帶來一個問題，一個全域外部性的問題應該由哪級政府來管，其實洛杉磯有個很好的例子，洛杉磯在40年代就發生了霧霾，最后很到科學家進行分析發現主要是燃煤和尾氣，在洛杉磯自己沒有什么電廠，也不生產汽車，也不生產汽油，是其他地方生產賣到他這里來的，他們做了很多的斗爭沒有結果，最后污染造成了美國像紐約、華盛頓都污染了，這時候人民覺醒了，1960年把國會包圍了，然后出現了一個法案，聯邦環保署成立，是個聯邦機構，因為在此之前，底特律的那些汽車制造商、德克薩斯那些煉油廠們都在國會，不愿意提高成本，這時候有這個環保署在全國執法，甚至包括進口，經過40年努力洛杉磯終于空氣達標了。

這個例子就說明了不是什么權都應該放的，全域外部性的問題應該誰來管就是誰來管。我們國家是缺水的，我們現在會發現，很多地方的城市為了造景，把水到處截流，我們看到下游在干枯。那么水利的問題是個全局性的問題，假定在一個省內影響整個省內的生態，這個事情應該是省里管，不能放到縣里管，他會讓臨縣沒有水的。所以就帶來一個問題，不是什么政府的事情都能下放，要看一些原則，這是第一個，政府間如何劃分它的職能的問題。

第二個問題，要公眾參與。我們看到下放權力的時候，有的市政府把規劃權下放給所屬區了，這個區實際上沒有這個能力，我們可以對它進行培訓，但是有一個大的問題，如何使規劃符合實際，符合城市長遠的發展，我們發現透明度不夠，公眾參與不夠，應該是公眾參與把它公開，使得開發商們有準確的預期，有時間表、有路線圖，公眾的參與使得規劃回歸科學，我們可以看到很多的城市都是建造一個一個的開發區和住宅區，住宅區就是封閉的院子，空間利用率滿非常低的，交通是非常臃腫的。這就會帶來一個問題，怎么透明，讓公眾參與，這個過程是給開發者市場一個預期，同時也監督政府。

第三個問題，如何轉向事中和事后的監管。我認為在中國我們金融業可能走得比較前一點，他們定了一些規則，這個規則是透明的，按月、按季考核，我們很多的其他的一些部門還沒有做到這樣，基本還是靠審批，當然金融他們定的規則是不是都合理，需要不需要改善，這是另一個問題，但是罰款，違規特別造成公眾利益嚴重損害的這些懲罰不夠，應當使得讓這些企業得到足夠教訓的懲罰。這些實際是發展轉型，很多是財政的問題。三中全會一共60節，第19節專門講不同層級政府之間責任的劃分的問題，這就涉及這個事兒，前兩個給我們提出了任務，一個是預算的規范和公開，一個是稅制改革，我們在積極推進。第三個問題更大的程度上涉及國家治理體系和治理能力現代化，這是我們三中全會的目標。我想用幾個例子給大家講講這件事情非常非常重要，我們正在這方面進行研究。有些剛才高麗副總理講的，有的凝聚共識，有的試點現行，然后通過立法來解決這些根本性的問題，我們才會有治理體系和治理能力的現代化。由于時間關系我不可能把財稅改革的各個方面給大家都介紹，我講一個方面，不知道說的對不對。