新型城鎮化：政府應當支持而不是取代市場

3月25日，國務院發展研究中心和世界銀行聯合發布《中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化》（以下簡稱《城鎮化》）報告。

“這種模式通過更好地分配土地、勞動力和資本，可以比過去更廣泛地分享城鎮化的收益，而且可以實現環境可持續性，同時保障中國的糧食安全。這就是我們為什么稱其為新型城鎮化。”世界銀行常務副行長英卓華表示。

英卓華強調，在這種新型城鎮化模式下，政府將發揮不同的作用。政府應當支持而不是取代市場。政府應當允許中國的城市有更多機會和更高效地成長。新型城鎮化不是僅僅關于磚瓦砂漿，而是在戰略中突出以人為中心。

“我們需要強調的是，我們不僅要計算農民工進城的成本，也要計算農民工進城的收益。農民進城不僅是索取，更多地是創造。農民不僅是消費者，更是生產者和創造者。”國務院發展研究中心副主任劉世錦表示。

新型城鎮化的三個關鍵詞

英卓華認為，中國的城鎮化支持了中國舉世矚目的經濟增長和快速的經濟轉型，避免了城鎮化的一些通病，特別是大規模的城市貧困、失業和貧民窟，但壓力也開始顯現。

根據《城鎮化》報告，這些比較迫切的現實問題包括：中國的增長越來越依賴于擴大投資，而不是提高生產率，但投資的增長效應在下降；城鎮化過度依賴土地用途轉換和土地融資，導致了無效的城市蔓延甚至空城的出現；限制遷移的政策使得城鎮化率仍處于較低水平，不能充分釋放人口紅利，并加劇了城鄉收入不平等；城鄉土地轉換的收益分配不合理，加劇了財富的不平等，引發了一些被征地農民的不滿；由于人口越來越向城市集聚，污染對國民健康造成的損害不斷增大；土地密集型的城鎮化減少了耕地數量，與農業競爭稀缺的水資源，污染了耕地，直接影響到農產品質量和食品安全。

劉世錦介紹，針對上述問題，課題組提出了建設新型城鎮化的“高效、包容、可持續”三個關鍵詞。新型城鎮化模式能夠通過土地、勞動和資本的更好配置支持高效增長；能夠比過去更加包容，促進城鎮化成果被更加廣泛地分享；能夠在環境上更具有可持續性并保障中國的糧食安全。

課題組預計，中國的城市格局也將繼續轉變：最大的城市可能變得更大，世界門戶和多元化經濟中心的地位得到提升，轉向服務業、知識經濟和創新高地；大都市圈內的二線城市可能吸引更多的土地密集型的制造業，從專業化和與市場的聯系受益，如果能夠與市場很好地連接內地大城市可以和沿海城市競爭；中小城鎮將致力于從事專業化的經濟活動，提供公共服務以增強人們尋求更好發展機會的能力。

《城鎮化》強調，新型城鎮化模式需要政府重新定位。“政府應當減少以行政之手段干預市場配置人口、土地和資本，并通過提供公共服務來強化市場配置資源的功能。同時，隨著更多的人口暴露在環境風險之下，政府一方面要加強執法力度，另一方面要改善市場機制以反映環境的外部性。

城鎮化改革的6項優先議題

劉世錦認為，實施新型城鎮化戰略，重新定位政府角色的改革戰略包括六個方面。

首先，改革土地管理制度。提高土地利用效率需要強化農民的產權，提高征地補償標準，建立將農村集體建設用地轉化為城市用地的新機制，由市場價格來引導城市土地配置。地方政府征收農村土地用于公共用途，必須由法律規范。對工業用地采用基于市場的定價，將比重過高的工業用地轉化為商業和住宅用地。

其次，改革戶籍制度，推進基本公共服務均等化，促進具備技能的勞動者自由流動。人口管理服務體制要由現行的戶籍制度向居住證制度轉變，以便為所有居民提供最低標準的公共服務，消除勞動力從農村向城市流動以及在城市之間流動的障礙，提高勞動者工資水平。

“在城鎮化融資問題上，改革財政體制，通過設置不動產稅和提高城市服務價格，擴大地方財政收入基礎。在中央政府建立的明確框架之內，應允許地方政府直接舉債。”英卓華介紹。

再者，改革城市規劃和設計。以市場為基礎給工業用地定價，可以鼓勵土地密集型工業企業向二三線城市轉移。在城市內部，制訂靈活的分區規劃，促進更小地塊、更加混合的土地使用，實現更密集和更高效的開發。以交通基礎設施加強主城區與外圍地區的連接，加強城市之間的協調，有效治理交通擁堵和環境污染。

“在綠色城鎮化方面，應更多地采用市場化的工具，如碳、空氣和水污染以及能源使用的稅收和交易制度，來實現環保目標。”劉世錦建議。

此外，《城鎮化》還建議，改善地方治理，調整地方官員的績效評估體系，以激勵更高效、包容和可持續的城鎮化進程。（編輯馬娟）