盡快打破同類支付業務監管雙軌制

近期關于第三方支付的問題引起各界廣泛討論，既有對央行相關征求意見稿的辯論，也有商業銀行與第三方支付的交鋒。目前，正是由于商業銀行、第三方支付機構等的經營理念存在較大差異，才產生了各種矛盾和爭議，監管者也更加關注如何保持對兩者開展同類業務監管的一致性。為了避免監管規則的不適用性，或者類似業務的不同提供主體面臨不同規則，就需要盡快把現有的監管思路，從由行業主體監管，逐漸轉向業務功能監管。

實際上，目前證監會推動的證券法修改，也在提倡功能監管。支付清算體系作為整個金融體系的基礎，涉及到各種類型的金融與非金融機構、不同的金融行業部門，更應該強調功能監管問題。從全球來看，銀行、非銀行、證券結算這三大支付清算體系，都在探索如何針對產品創新建立可持續性的規則框架。在確定了從主體監管到功能監管的轉型之后，則一方面只對支付系統重要性機構進行重點監管；另一方面，進行產品和功能導向下的新型監管機制建設。

在完備的“上位法”規范和新型的監管新模式下，應該將所有的同類支付工具納入同一個監管法，并根據其用途范圍作不同的監管。監管規則應一般地適用于從事類似支付業務的所有組織。例如，從支付類型來看，應同時適用于大額支付組織和小額支付組織；從支付系統的主體來看，應同時適用于支付系統的參加者、運營商和結算機構；從支付組織的性質來看，應同時適用于金融機構和非金融機構，尤其是目前法律監管仍相當薄弱的第三方支付機構。

對于同類業務的概念定義，需要有一定的標準與衡量。尤其對于商業銀行和第三方支付的同類支付業務，需要更深入的研究界定。在整個業務流程中，線上與線下已經出現了諸多根本性的區別。例如，網銀業務與支付賬戶業務是否算同類業務？對此，筆者認為，解決問題的思路有以下三方面：一是借鑒全球新的監管規則變化，以及相關支付組織的情況，對于線上與線下的類似支付業務進行深入研究，同時要考慮中國在某些領域已走在國外前面的特殊性，注意不應該簡單地把線下規則生硬地搬到線上。

二是在明確線上業務模式特征的同時，推動相應的規則建設，這里的規則不僅是指導意見，而是基礎性的規則，要放在整個電子支付發展的大環境下，以功能與產品監管規則為核心，把不同類型的金融、非金融機構都納入其中。就此來看，關注的應不僅僅是傳統的線上和線下的概念，而是以支付媒介、交易清算流程來衡量。比如移動支付按照過去的分法，既有線上又有線下，在其發展中肯定遇到規則矛盾，以及不合理的地方。

三是轉變監管理念，換一種思路。現在之所以有監管套利，就是因為存在不合理的“雙軌制”，如傳統金融體系受到過度金融管制。那么，是否可以適度提高銀行類金融機構的創新度，包括電子賬戶、支付與銀行賬戶結合的創新容忍度等。既然認為銀行類機構的風險控制能力較強，那么這種思路轉變，同樣也有助于在改革的過渡期內，實現平等競爭秩序的形成。

筆者認為，實現銀行與第三方支付機構的同類業務監管一致，相對現實的選擇應該是前者稍微松一些，后者稍微嚴一些，從而達到新的利益均衡。