新型城鎮(zhèn)化面臨諸多新難題新挑戰(zhàn)

文眼

3月16日，國家2014至2020年新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)布。規(guī)劃全文三萬多字，看了之后感覺有點“硬”，“硬”在比較側(cè)重靜態(tài)的社會經(jīng)濟指標。這可能是做規(guī)劃的標準作業(yè)方式，無可置喙。但是，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃與一般的經(jīng)濟社會規(guī)劃不同，它涉及一個社會的文明形態(tài)的變化。從經(jīng)濟層面到社會層面再到文化層面乃至自然環(huán)境，它是一個動態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)，不僅要關(guān)注靜態(tài)的、有形的那一部分，更要關(guān)注動態(tài)的、無形的那一部分。

尤其在一個人口占全球六分之一強的國家，推行這樣一個涉及人口數(shù)以億計的規(guī)劃，其復(fù)雜性和影響面是可以想像的。而從歷史緯度看，在全球城市化率已經(jīng)超過50%的背景下，在經(jīng)濟全球化積累的問題還沒有找到出路的情況下，推行這樣一個要管未來6年的規(guī)劃，其工作難度也是可以想像的。也許，現(xiàn)在規(guī)劃的推出只是一個開頭，更多更細致的問題還有待進一步深入探討。

——亞夫

■我國城鎮(zhèn)化具有鮮明特點：一是我國工業(yè)化程度高于世界水平，而城鎮(zhèn)化率低于世界平均水平；二是我國城鎮(zhèn)化發(fā)軔于低要素價格而非技術(shù)革新，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)在崗職工收入存在“斷崖”；三是農(nóng)民工所撫養(yǎng)的人口大量滯留在農(nóng)村，我國城鎮(zhèn)化率遠遠沒有達到理想水平。

■我國城鎮(zhèn)化面臨的新挑戰(zhàn)：一是我國即將進入后工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)開始向國外轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化動力已經(jīng)變遷；二是總就業(yè)人口出現(xiàn)“拐點”，城鎮(zhèn)化非勞動力人口負擔(dān)沉重；三是資產(chǎn)價格高企與居民平均收入脫節(jié)，大學(xué)生、農(nóng)民工市民化發(fā)展被延緩；四是城鎮(zhèn)化面臨新老非戶籍人口市民化雙重任務(wù)，財政資金壓力更加明顯；五是新型城鎮(zhèn)化要求加快城市轉(zhuǎn)型，與亟須城鎮(zhèn)化的人口素質(zhì)存在脫節(jié)。

■新型城鎮(zhèn)化應(yīng)堅持的原則：一是在改革思維上有別于以前的思路，應(yīng)更關(guān)注于保護弱勢群體的利益；二是新型城鎮(zhèn)化的根本動力應(yīng)來自技術(shù)創(chuàng)新和組織管理革新，在于經(jīng)濟發(fā)展和知識外溢；三是按市場規(guī)律推進穩(wěn)步城鎮(zhèn)化，促進新型城鎮(zhèn)化走上良性發(fā)展道路。

■新型城鎮(zhèn)化的策略與路徑：一是破除形成收入斷崖的制度因素，逐步提高農(nóng)民工和從事農(nóng)業(yè)人員的收入，消除收入分配中的“斷崖”，平衡各階層的收入水平；二是重新調(diào)整收入分配格局，“控制高收入、調(diào)節(jié)中收入、提高低收入”，使收入分配向低收入階層傾斜，逐步破除制度性障礙；三是用轉(zhuǎn)移收入的辦法補貼中低收入人群，如建設(shè)保障性住房分配給農(nóng)民工或低收入人群居住。

□李海輝

歷時3年，由國家發(fā)改委會同公安部、財政部、國土部等14部門編制的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》（下稱《規(guī)劃》）于2014年3月16日正式亮相。它提出了“一條主線、四大任務(wù)、五項改革”的新型城鎮(zhèn)化之路。

“一條主線”即走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。“四大任務(wù)”是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。“五項改革”是統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、資金保障、城鎮(zhèn)住房、生態(tài)環(huán)保等制度改革，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制。《規(guī)劃》出臺，表明新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)整裝待發(fā)。新型城鎮(zhèn)化面臨哪些難題和挑戰(zhàn)呢？如何破解這些難題呢？

我國城鎮(zhèn)化基本狀況與特點

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展主要基于兩個群體：一個是大中專畢業(yè)生，一個是農(nóng)民工群體，未來城鎮(zhèn)化也主要從這兩方面著手推進。對大專中畢業(yè)生來說，市民化過程和就業(yè)相關(guān)，但未來可能因戶籍等制度改革而改變。農(nóng)民工群體在生活方式上很難融入市民生活，存在巨大的遷徙群體和農(nóng)村留滯群體，從而使我國城鎮(zhèn)化具有鮮明的特點。

1.我國工業(yè)化程度高于世界水平，而城鎮(zhèn)化率低于世界平均水平

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示：從1978年到2012年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增加到7.12億人，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到52.6%，年均提升1個百分點。從該數(shù)據(jù)看，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達到世界平均水平，但是在城鎮(zhèn)常住人口中，全國人戶分離的人口為2.79億人，其中流動人口為2.36億人，包含了從農(nóng)村到城市打工的1.63億農(nóng)民工。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，如果按城鎮(zhèn)戶籍人口計算，我國城鎮(zhèn)化率約為34.6%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低19.4個百分點。

根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，其現(xiàn)代意義上的城市化發(fā)端于工業(yè)大革命，技術(shù)革新帶來的生產(chǎn)力的提高使城市產(chǎn)生了集聚效應(yīng)而逐步發(fā)展的。通常而言，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化特別是工業(yè)化密切相關(guān)，城鎮(zhèn)化進度決定于工業(yè)化程度。在技術(shù)革新帶動城鎮(zhèn)化的情況下，城市原有居民與新增居民不存在工資待遇的差距，一個城市的勞動者收入隨著勞動復(fù)雜程度的降低而減少，但總體差距較小，收入分配曲線較為平滑，城鎮(zhèn)化能夠追隨工業(yè)化發(fā)展。

2012年世界工業(yè)產(chǎn)值占國民總產(chǎn)值的26%，世界平均城鎮(zhèn)化率約為50%，城鎮(zhèn)化率領(lǐng)先于工業(yè)化率24個百分點。而我國工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率的差距剛好相反，2012年我國工業(yè)產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的47%，比世界平均水平高出21個百分點，但常住人口城鎮(zhèn)化率僅與世界平均水平相當(dāng)。

2.我國城鎮(zhèn)化發(fā)軔于低要素價格而非技術(shù)革新，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)在崗職工收入存在“斷崖”

我國為了加快工業(yè)化步伐，采取了出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，以低廉的土地價格、勞動力價格等要素價格吸引外資和技術(shù)流入中國，承接了由發(fā)達國家轉(zhuǎn)移而來的制造業(yè)，從而促進了我國向制造業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟形態(tài)的快速轉(zhuǎn)變。在這一背景下，農(nóng)民工長期處于低收入狀態(tài)，形成了城市正式在崗職工工資與農(nóng)民工工資的斷崖性差距。在工業(yè)化發(fā)展初期即是城鎮(zhèn)居民從業(yè)人員也在壓抑狀態(tài)，近些年才趕上外資企業(yè)員工，造成了我國城鎮(zhèn)化率嚴重滯后于工業(yè)化發(fā)展。

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2012年我國外出農(nóng)民工月均收入2290元，比當(dāng)年城鎮(zhèn)在崗職工員工平均工資低2000多元。在這種情況下，農(nóng)民工所撫養(yǎng)的人口不得不滯留在了農(nóng)村。由于技術(shù)與管理的學(xué)習(xí)效應(yīng)，我國國有企業(yè)等經(jīng)濟體城鎮(zhèn)在崗人員與外資企業(yè)從業(yè)人員收入差距逐步消失。但是由于戶籍、養(yǎng)老、保險、住房、教育等制度的存在，形成了城市戶籍居民的福利“圍墻”，保護了戶籍居民的福利待遇，而將農(nóng)民工排除在外，加上工資收入分配上的差距，農(nóng)民工與城市戶籍居民的收入“斷崖”持續(xù)，沒有因“學(xué)習(xí)效應(yīng)”而縮小。農(nóng)民工在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等多方面難以享受城市福利，農(nóng)民工市民化生活仍任重道遠。

3.農(nóng)民工所撫養(yǎng)的人口大量滯留在農(nóng)村，我國城鎮(zhèn)化率遠遠沒有達到理想水平

2012年我國農(nóng)民工總規(guī)模約為2.63億人，包括1.63億到城市打工的農(nóng)民工和0.97億農(nóng)民工在本地務(wù)工。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)工資理論，這部分農(nóng)民工所撫養(yǎng)的父母、配偶和子女，也應(yīng)當(dāng)計算在內(nèi)。考慮到部分農(nóng)民工夫妻雙方均處于打工狀態(tài)，按人均撫養(yǎng)1人計算（由于農(nóng)民家庭多數(shù)有兩個以上子女，即使不考慮需要贍養(yǎng)的父母，這一假設(shè)也不會高估需贍養(yǎng)的人口），那么我國居住生活在城鎮(zhèn)人口不僅應(yīng)當(dāng)包含農(nóng)民工自身，還應(yīng)當(dāng)包括其所撫養(yǎng)的人口，由此可以推算我國理想的城鎮(zhèn)化率約為72%。這一城鎮(zhèn)化率也和我國工業(yè)化進程相匹配。

在我國城鎮(zhèn)化過程中，盡管農(nóng)民工生活和就業(yè)在城市區(qū)域，但是絕大多數(shù)農(nóng)民工的工資收入不足以支撐他們享受城市居民的生活狀態(tài)，更不可能支撐其家庭（所撫養(yǎng)的人口）在城市生活， 形成我國特有的農(nóng)民工逢年過節(jié)的大遷徙現(xiàn)象，以及所撫養(yǎng)人口的長期滯留農(nóng)村。同時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高提供了勞動力剩余，農(nóng)民工收入與農(nóng)業(yè)收入“斷崖”支持農(nóng)民工體系不斷發(fā)展。農(nóng)村改革和工業(yè)發(fā)展極大提升了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高釋放了巨大的勞動力，為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足的勞動力剩余。

我國農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生增加是我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展所引致。改革開放以后，農(nóng)民工群體迅速發(fā)展壯大，促進了我國城鎮(zhèn)常住人口的快速擴張，常住城鎮(zhèn)化速度遠遠超過美國0.3-0.5%的發(fā)展水平。盡管農(nóng)民工與戶籍城市居民存在收入“斷崖”，但與農(nóng)業(yè)從業(yè)相比要高出許多。在這種情況下，農(nóng)民愿意外出打工，從而支持農(nóng)民工群體不斷發(fā)展壯大。

我國城鎮(zhèn)化面臨新形勢和新挑戰(zhàn)

我國經(jīng)濟保持了三十年多年的高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要求日益強烈，對和諧社會、資源友好、環(huán)境友好的發(fā)展要求逐步提高，對社會收入分配、資源要素價格、社會政治管理體制等方面的改革呼聲日漸高漲。城鎮(zhèn)是現(xiàn)代文明發(fā)展的主要載體和生活方式，推進城鎮(zhèn)化是必然之路。但是在推進城鎮(zhèn)化過程中，將面臨諸多難題和考驗：

1.我國即將進入后工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)開始向國外轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化動力已經(jīng)變遷

部分學(xué)者所估算我國已經(jīng)達到70%-75%的工業(yè)化率，2014年以后我國即將進入后工業(yè)化階段，工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化的動力已經(jīng)不復(fù)存在。根據(jù)英國經(jīng)濟學(xué)人智庫(EIU)的數(shù)據(jù)，2000-2011年中國的勞動力成本大幅增長近四倍，單位小時勞動成本由2000年的0.6美元增加至20l1年的2.9美元。

與東南亞國家相比，中國勞動力成本已由10年前的偏低轉(zhuǎn)變?yōu)槠撸喈?dāng)于泰國的1.5倍、菲律賓的2.5倍、印尼的3.5倍。勞動力價格比較優(yōu)勢弱化，促使一般加工制造業(yè)向綜合成本低的內(nèi)陸地區(qū)或周邊國家轉(zhuǎn)移。我國城鎮(zhèn)化的低工資優(yōu)勢快速縮減，城鎮(zhèn)化動力正在轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)業(yè)、信息業(yè)等高端行業(yè)。

2.我國總就業(yè)人口出現(xiàn)“拐點”，城鎮(zhèn)化非勞動力人口負擔(dān)沉重

2010年11月，我國進行了第六次人口普查。“六普”數(shù)據(jù)顯示，中國內(nèi)地總?cè)丝跒?3.4億人，與“五普”時期相比，十年增加7390萬人，年均人口增長739萬人，比“十一五”規(guī)劃年均增長1000萬人少261萬人。城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個百分點，年均增長2065萬人，年均增長1.35%，比預(yù)計1%的城鎮(zhèn)化進程提高0.35個百分點。

總?cè)丝谠鲩L速度持續(xù)明顯下降，在這種情況下，我國就業(yè)人口增速從2005年開始快速放緩，近年來幾乎保持零增長水平。假設(shè)今后五年我國城鎮(zhèn)人口仍按年均2000萬人口增長，根據(jù)近年新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口估計約1200萬人為勞動力人口，包括700萬大中專畢業(yè)生和500萬新增農(nóng)民工。其余城鎮(zhèn)所增加的800萬人口均為被撫養(yǎng)人口，可見新型城鎮(zhèn)化面臨的人口負擔(dān)比率遠高于我國總?cè)丝诘膿狃B(yǎng)比率。

3.資產(chǎn)價格高企與居民平均收入脫節(jié)，大學(xué)生、農(nóng)民工市民化發(fā)展被延緩

近年來，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，要素價格、資源價格以及資產(chǎn)價格不斷向市場定價回歸，勞動力價格也傾向于市場化定價。在這一過程中，以房地產(chǎn)為代表的資產(chǎn)價格迅猛上漲，遠遠脫離了城鎮(zhèn)居民收入水平。據(jù)有關(guān)學(xué)者計量，我國平均房價收入比在20-30倍之間，這樣的房價水平遠超出了新增就業(yè)人口或新增城鎮(zhèn)人口的支付能力。

另外，受國內(nèi)物流成本較高、通貨膨脹等因素影響，我國居民生活成本不斷提升，對我國就業(yè)增長形成雙向壓力。這不僅影響農(nóng)民工的市民化進程，甚至影響到了大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)乃至市民化進程，因而破除城鎮(zhèn)化阻力的要求也日益強烈。

4.城鎮(zhèn)化面臨新老非戶籍人口市民化雙重任務(wù)，財政資金壓力更加明顯

今后的城鎮(zhèn)化主要從兩部分人口市民化入手，一部分是非戶籍常住人口，主要是農(nóng)民工及其家屬的市民化問題；另一部分是新增城鎮(zhèn)居民的市民化問題。

2013年我國城鎮(zhèn)非戶籍常住人口接近3億人，其中農(nóng)民工為2.6萬人，農(nóng)民工中在城鎮(zhèn)購房的人數(shù)占比僅為0.6%，在城市獨自租賃居住的占比為13.5%，合租居住的為19.7%，合計33.8%。其他農(nóng)民工基本居住在單位集體宿舍、單位工棚和經(jīng)營場所。這就是說明這部分人口市民化的保障居住需求十分巨大，按一半家庭需要保障住房計算，至少需要1.3億套保障住房。如果10年消化這部分人口的住房保障，每年需要1300萬套。扣除城鎮(zhèn)自然增長人口，新增城鎮(zhèn)人口按80%需要住房需求計算，每年至少需要600萬套住房，其中很大一部分需要保障居住。新型城鎮(zhèn)化僅住房保障一項，每年大約需要3萬億元的財政資金投入。更不要說交通道路、養(yǎng)老醫(yī)療、文化娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求了。

5.新型城鎮(zhèn)化要求加快城市轉(zhuǎn)型，與亟須城鎮(zhèn)化的人口素質(zhì)存在脫節(jié)

一方面，根據(jù)發(fā)達國家的城市化歷程，工業(yè)化后期的城鎮(zhèn)化動力將從制造業(yè)轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)租賃業(yè)、專業(yè)服務(wù)業(yè)以及金融保險業(yè)等行業(yè)，對高素質(zhì)人員需求量會逐步增加。另一方面，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型趕上了智能和互聯(lián)網(wǎng)時代，高學(xué)歷、高技術(shù)、高附加值的中等技術(shù)崗位同樣面臨嚴重的挑戰(zhàn)。比如通常認為醫(yī)生是技術(shù)含量高的職業(yè)，很難被取代，但是由于醫(yī)療設(shè)備技術(shù)的發(fā)展，機器的診斷正在替代經(jīng)驗豐富的醫(yī)生。

制造業(yè)的流程化、分工精細化、智能化等管理，一般專業(yè)服務(wù)業(yè)也許會被智能技術(shù)所取代。這種人員需求和我國新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口結(jié)構(gòu)嚴重脫節(jié)，我國新增城鎮(zhèn)人口特別是農(nóng)民工多處在低端，而大中專畢業(yè)生也難以達到對高素質(zhì)人才的要求，毋庸諱言新型城鎮(zhèn)化人口素質(zhì)和供給結(jié)構(gòu)存在嚴重的“素質(zhì)裂痕”。

新型城鎮(zhèn)化目標和路徑何在

面對我國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀和問題，新一屆中央政府提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，旨在解決新形勢下的新挑戰(zhàn)。其全局性目標當(dāng)然是促進社會向公平正義和穩(wěn)定和諧發(fā)展，其次的目標是促進未來社會經(jīng)濟的發(fā)展，也要有利于市場經(jīng)濟的發(fā)展和建設(shè)。

1.新型城鎮(zhèn)化原則

一是在改革思維上有別于以前的思路，應(yīng)更關(guān)注于保護弱勢群體的利益。當(dāng)前，房地產(chǎn)占據(jù)了我國居民財富的絕大部分，推進城鎮(zhèn)化必然涉及農(nóng)村土地、房屋等財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)問題。在房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中，要切實保護好弱勢群體，防止其財富流失或被剝奪，從而保護社會經(jīng)濟的有序轉(zhuǎn)型。

二是新型城鎮(zhèn)化的根本動力應(yīng)來自技術(shù)創(chuàng)新和組織管理革新，在于經(jīng)濟發(fā)展和知識外溢。提高從業(yè)人員的工資要建立在經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)之上，否則我國經(jīng)濟國際競爭力將會面臨巨大的損失。因而，加大科研投入，優(yōu)化專業(yè)人員的激勵機制，改革人才晉升和薪酬體制，是激發(fā)創(chuàng)新的必然途徑。這也是彌補新型城鎮(zhèn)化素質(zhì)“裂痕”有效途徑。

三是按市場規(guī)律推進穩(wěn)步城鎮(zhèn)化，促進新型城鎮(zhèn)化走上良性發(fā)展道路。從美國經(jīng)驗看，現(xiàn)代城市化的主要動力先后來自工業(yè)化、專業(yè)服務(wù)業(yè)和全球化帶來的凈移民，是隨經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)革新自然而然發(fā)生的變化，遵循了市場原則和規(guī)律，盡管在有些時期也表現(xiàn)出了一些城市病，但最終基本走上了良性發(fā)展的道路。我國城鎮(zhèn)化也應(yīng)當(dāng)遵循市場原則和規(guī)律，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和變遷實現(xiàn)新城鎮(zhèn)化建設(shè)，以走上良性發(fā)展道路。

2.新型城鎮(zhèn)化的著力點

一是收入分配市場化改革是基礎(chǔ)。以前的改革是沿著“做大蛋糕，利益分配”的原則推進。在分配中，為了換取改革的推進，往往向權(quán)利持有者輸送更大的利益換取，其結(jié)果造成收入分配曲線斜率更大。2000年國家統(tǒng)計局公布基尼系數(shù)已經(jīng)超過0.4，有學(xué)者估計2013年我國基尼系數(shù)可能超過0.5。收入水平是市民化的經(jīng)濟基礎(chǔ)，新型城鎮(zhèn)化對收入分配差距的調(diào)節(jié)應(yīng)該是重中之重。其目的在于縮小收入差距，從而消除收入“斷崖”，以形成較為平坦的新收入分配曲線。

二是加強對非戶籍常住人口財政轉(zhuǎn)移支付。這部分常住人口長期處于低工資狀態(tài)，為城市經(jīng)濟發(fā)展做出了重大犧牲和貢獻，新型城鎮(zhèn)化正是反補這部分人口的歷史機遇，也是道義層面和經(jīng)濟建設(shè)層面所要求的。提高非戶籍常住人口的收入是城鎮(zhèn)化的根本路徑，其方法包括增加對其轉(zhuǎn)移支付和提高工資水平，但工資水平受制于生產(chǎn)效率和外部競爭力。在實施層面具體可包括加大保障性住房建設(shè)、擴大“三險一金”的覆蓋面、加大養(yǎng)老醫(yī)療等配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

三是有序推進配套制度改革，平衡四大改革任務(wù)。新型城鎮(zhèn)化的配套改革包括戶籍制度、土地制度、保障房、生態(tài)環(huán)保、文化傳承等制度改革。隨著改革的逐步推進，新增大學(xué)畢業(yè)生和農(nóng)民工的市民化將處在同一個起跑線上，因而在新型城鎮(zhèn)化進程中應(yīng)當(dāng)將其一并考慮。但是我國城鎮(zhèn)化所積累的問題仍“冰凍三尺，非一日之寒”，當(dāng)然也非短時間內(nèi)能夠解決的。《規(guī)劃》時間期限為2014-2020年，在這一時間段中，如何有序進行制度改革仍需進一步細化和效果推算。

3.新型城鎮(zhèn)化的策略與路徑

為實現(xiàn)消除收入“斷崖”，調(diào)整分配不公，推進新增就業(yè)人口和農(nóng)民工的市民化的新型城鎮(zhèn)化目標，中央政府出臺了系統(tǒng)性、全局性的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。在整體推進、系統(tǒng)安排新型城鎮(zhèn)化措施的同時，也應(yīng)當(dāng)給予地方政府靈活安排，具體形勢采取具體的路徑和策略。

一是破除形成收入斷崖的制度性因素，逐步提高農(nóng)民工收入和從事農(nóng)業(yè)人員的收入，消除收入分配中的“斷崖”，平衡各階層的收入水平。這一條路徑在于先打破制度性因素，包括戶口管理制度、土地制度、用工制度以及住房制度等，是一次性地解決制度性問題。針對制度障礙開刀，是治本之策，但是對收入分配的調(diào)整可能起不到立竿見影的作用。比較適合資源、社會和環(huán)境尚有較充裕的中小城鎮(zhèn)，因為他們沒有控制城鎮(zhèn)人口過速增長的壓力，并且解決這些制度性障礙是遲早的事情。并且其收入分配差距可能并沒有大城鎮(zhèn)那樣巨大，其收入調(diào)節(jié)壓力也相對較小，制度改革可先行推進。

二是重新調(diào)整收入分配格局，“控制高收入、調(diào)節(jié)中收入、提高低收入”，使收入分配向低收入階層傾斜，逐步破除制度性障礙。這條路徑屬于逐步推進型，但是可以利用政策力量來制衡收入分配差距的擴大，并有意識地縮小收入分配差距。其弊端也清晰可見，即由于既得利益集團的力量過于強大，政府沒有足夠的意志、力量和手段去制約收入分配差距的擴大。當(dāng)然，如果政府有足夠的意志力對收入分配進行調(diào)節(jié)，也可能會見到一定的成效。這條路徑適合中等城市的過渡期安排，可適當(dāng)輔助劃撥土地、加強城市管理等措施，推進新型城鎮(zhèn)化進程。

三是用轉(zhuǎn)移收入的辦法補貼中低收入人群，比如建設(shè)保障性住房分配給農(nóng)民工或低收入人群居住。這條路徑是加快回補農(nóng)民工和新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員，加快非戶籍城鎮(zhèn)常住人口向市民的發(fā)展。適合擁有規(guī)模巨大的非戶籍常住人口、財政實力雄厚的大城鎮(zhèn)。這些大城鎮(zhèn)有足夠的財政實力進行轉(zhuǎn)移支付，加快保障房建設(shè)等，但需綜合考慮該城市的資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力。因而同時應(yīng)當(dāng)配合使用房價、稅收等市場手段調(diào)節(jié)城市人口，并推進土地制度、戶籍制度等改革，方便退休老人自主選擇養(yǎng)老、生活的地方，進而實現(xiàn)新老城鎮(zhèn)居民的交替。

（作者供職于金融管理部門，文章系個人觀點）