全面深化改革 促進金融轉型發展

近期，李克強總理在《2014年政府工作報告》中強調了全面深化改革的重要性，他提出要以經濟體制改革為重點，深化金融體制改革，進一步簡政放權，抓好財稅體制改革這個重頭戲，更多釋放改革紅利。

去年11月，十八屆三中全會對全面深化改革做出了系統部署，強調堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系，加快轉變政府職能。全會還提出，要加快自由貿易區建設，擴大內陸沿邊開放。

當前，在全球經濟復蘇放緩、國際金融環境持續動蕩的背景下，我國面臨著平衡改革與增長、防范金融風險、化解產能過剩矛盾等挑戰，正處在發

展轉型的關鍵時期。那么，在新形勢下，金融改革的策略和推進方式應做哪些調整？在簡政放權背景下，財政改革有哪些新思路？為了探索金融業改革開放的新途徑，上海自由貿易試驗區應如何搭建金融改革的框架？

為了深入探討以上問題，上海新金融研究院主辦的《新金融評論》2014年第1期特組織專題，發表了相關研究成果。21世紀經濟報道本期特刊發由中國金融四十人論壇成員、中國人民銀行研究局局長紀志宏，上海新金融研究院副理事長、上海市人民政府金融服務辦公室主任鄭楊，以及財政部財政科學研究所副所長劉尚希撰寫的三篇文章，以饗讀者。

（馬冬冬）

中國金融四十人論壇成員 紀志宏

改革開放是當代中國最鮮明的特色，是全面建成小康社會的最大動力。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了新的戰略部署。未來一個時期，無論是社會各項改革的全面推進，還是經濟轉型的不斷深入，都意味著金融業發展的環境面臨深刻變化。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，全面深化金融改革的關鍵，需要著力解決市場體系不完善、資金要素配置市場化程度不高、政府干預過多和監管不到位并存等突出問題，努力創造一個公平競爭、定價機制有效、退出機制健全的市場環境，促進我國金融業持續健康穩定發展。

我國金融改革的階段性特征和演進邏輯

改革開放以來，我國金融改革大體經歷了三個階段。如果以1979年開始的“撥改貸”作為金融改革的起點，到1994年政策性銀行設立，可視為金融改革的第一階段。1994年到2003年國有商業銀行股份制改革之前，是金融改革的第二階段。從2004年啟動國有商業銀行改革至今，是我國金融改革進一步發展的重要時期。2003年10月，十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，勾畫了未來10年深化金融企業改革、健全金融調控機制和完善金融監管機制三大領域的改革圖景。與三中全會提出的市場在資源配置中起決定性作用相比，以往的金融改革仍具有階段性和局限性，尤其從企業、市場、政府三位一體的整體改革關系看，金融改革在政府層面的推進仍顯不足。表現在政府一方面對金融干預和管制過多，另一方面市場化的監管體制和退出機制又不健全，監管職能越位和缺位并存。上述問題的存在，歸根到底是漸進式改革路徑階段性特征的體現。即過去30多年來的金融改革，大體遵循了一條微觀主體——市場價格——政府調控和監管的改革路徑，這一路徑和整個經濟體制改革過程一脈相承。

從更為一般的制度變遷視角看，上述改革路徑實際反映了漸近式改革背景下誘致性制度變遷向強制性制度變遷的演變。盡管誘致性制度變遷源自經濟主體自身利益需求的拉動，相當程度上為市場化改革奠定了基礎，但如果正式制度變遷只是簡單、被動地追隨市場主體的利益訴求，改革則可能陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的碎片化境地而不具備系統性，甚至由于路徑依賴反而對未來改革制造障礙。特別是在一些問題導向的具體改革逐漸完成之后，政府主動推進的強制性制度變遷能夠發揮更大作用。按照這一改革邏輯，未來一個時期金融改革的推進方式，也應從事后承認式的放松管制，適時轉向系統性制度設計基礎上的主動推進，增強微觀主體的改革轉型壓力。

金融轉型面臨的新機遇、新挑戰、新任務

當前，我國經濟發展正處于加快轉型的關鍵時期。從國際看，金融危機的影響仍在持續，世界經濟一段時期內難以擺脫低速增長；從國內看，無論是產能過剩問題的困擾，還是勞動力成本上升和資源環境約束的增強，都凸顯了原有增長方式面臨的重大挑戰。經濟發展方式轉變和經濟結構調整本質上是一場深刻的社會變革。

事實上，改革開放以來，金融改革正是在經濟轉型和結構調整的大背景下，不斷深化和發展。在此背景下，為適應經濟形勢的需要，我國利率、匯率等諸項金融改革相繼推進，市場化建設步伐不斷加快。就匯率改革而言，實際上是放在整個擴大內需的一攬子政策之中，和其他政策一起推出的，目的在于促進國際收支平衡，其意義也需放在經濟結構調整的背景下來看。與此類似，對于利率改革，也需認識到利率與資源要素價格改革、產業結構調整、地方政府投融資體制、國有企業改革等問題之間的邏輯聯系，在我國經濟“轉方式、調結構”背景下，不能單純推進利率改革。

未來一個時期，隨著新一輪經濟轉型和結構調整的深入，也同樣會給金融業加快轉型帶來機遇。與此同時，與上世紀90年代嚴重金融風險被迫改革不同，當前推動金融改革的動力來自“以金融改革推動（倒逼）經濟結構調整”，即金融轉型也能反過來促進經濟轉型和結構調整。未來一個時期，無論是過剩產能化解還是更大范圍的結構調整，都需要發揮市場化利率在資金定價、優用劣汰以及風 險管理上的功能優勢，促進經濟轉型升級。

經濟體制改革的核心問題，是處理好政府和市場的關系。盡管當前市場配置資源的作用明顯增強，預算軟約束問題也有了很大改觀，但無庸諱言，政府在資源配置中一方面審批和干預過多，另一方面監管和服務不到位的問題仍然存在，行政調控、政企不分、財政金融不分等計劃經濟的傳統痕跡仍不時顯現；在發展動機強烈、追求GDP速度的政績考核機制下，政府大量干預資源配置甚至自身行為公司化，競相優惠招商引資，要求金融機構配套資金，或通過融資平臺大量負債等，都在一定程度上反映了金融資源配置中政企不分的體制性弊端。

十八屆三中全會將市場在資源配置中的地位上升到決定性作用，著力解決的，正是政府在資源配置中干預過多和監管不到位并存的問題，既為轉變政府職能指明了方向，也給深化金融改革帶來了新的機遇。

建立在公平、開放、透明市場規則之上、競爭有序的市場體系，是優化資源配置的基礎。三中全會高度強調“權利平等、機會平等、規則平等”等現代市場體系的一般規則，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭，既是觀念創新，更是體制機制創新。

現代市場體系建設的一般規則，既包括統一的市場準入規則，也包括準入后的公平監管和優勝劣汰機制下的有序市場退出。隨著統一市場準入規則的確立，利率匯率市場化和金融創新的發展，金融體系的競爭生態面臨重大變化，各種市場風險可能增多，客觀上要求健全金融機構的市場化退出機制，這既是發揮金融市場體系優化資源配置的基礎，也是維護宏觀金融穩定的重要保障。

未來深化金融改革的關鍵環節和重點領域

總的來看，如果說過去一個時期我國許多改革多少具有“摸著石頭過河”、相機決策的特征，未來一個時期，我們需要在新的歷史起點上，以更為系統的方式主動推進。下一步需要將深化改革的重點放在體制機制方面，從促進市場化提升效率和維護金融穩定防范風險兩個維度加快推進體制創新。

發揮市場在資源配置中的決定性作用，客觀上要求完善主要由市場決定價格的機制，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。通過協調推進利率市場化、匯率形成機制和人民幣資本項目開放等各項改革，讓資金價格充分反映實際供求狀況，有助于實現金融體系和經濟發展的良性循環，事關轉變發展方式和結構調整的全局。需要指出的是，未來一個時期利率匯率市場化改革的推進方式，同樣要注重改革的系統性和協調性，既要著眼于金融機構和金融市場自身層面，比如加快培育市場定價基準和提升金融機構定價能力等，更要著眼于完善外部環境，比如監管上的公平準入促進市場充分競爭，同時要著力加快政府職能轉變，著力解決政府過多干預資源配置和政企信用不分等問題，形成資金要素市場化和其他改革的良性互動。

未來一個時期，應致力于構建一個更具競爭性和包容性的金融市場體系，既為利率等資金要素的市場化發揮作用創造條件，也能更好地滿足各類市場主體的多層次金融服務需求。一是優化金融競爭生態，促進各類市場主體平等投融資。二是建立一個更均衡的融資結構，完善金融市場體系。三是發展普惠金融，讓金融發展成果更多更公平惠及全體人民。

金融管理體制改革的關鍵，同樣是著力解決政府干預過多和監管不到位并存的問題，要按照三中全會精神，借鑒國際經驗并結合我國國情，重點推進以下改革：

進一步構建和完善逆周期的宏觀審慎管理政策框架，有效防范系統性金融風險。在中央和地方金融監管職責和風險處置責任方面，堅持中央金融管理部門對金融業的統一管理，督促地方政府改變“重發展、輕監管”的傾向，遵循“區域性”原則履行好相關職能。加快存款保險制度等市場化退出機制建設，加強存款人保護；完善支付、征信等金融基礎設施，為保障金融市場安全高效運行和整體穩定奠定基礎。

需要指出的是，在改革的攻堅期、發展的轉型期，各種矛盾和陣痛難以避免，這一背景下深化金融改革的進程將更為復雜，也容易受到多種因素的影響，短期內的改革效果未必十分理想，需要提高社會各界對改革本身的容忍度；同時改革的主管部門也應有足夠的靈敏度，選擇適當的改革時機，并在改革過程中及時進行自我校正和完善。

（作者紀志宏系中國人民銀行研究局局長，因版面有限，本文有刪節，原文發表于《新金融評論》2014年第1期）(任編輯 王梓 廉薇)