副中心通州：失調(diào)的轉(zhuǎn)移

4月初的一天傍晚，中央政治局委員、北京市委書記郭金龍?jiān)诮Y(jié)束了一天的考察后，從八通線土橋站上車，一路下行到四惠站，了解地鐵運(yùn)營情況。

這個時間段，通州進(jìn)入北京主城區(qū)的客流量較少，郭金龍可以在地鐵上有轉(zhuǎn)圜的余地。對面的上行方向上，八通線的列車，正運(yùn)載著滿滿當(dāng)當(dāng)?shù)某丝停瑥闹鞒菂^(qū)駛向通州。這一天，就深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在北京考察的重要講話精神，郭金龍?jiān)谕ㄖ輩^(qū)調(diào)研了一整天。

這次調(diào)研，被外界廣泛解讀為頗具深意。3月份，關(guān)于“政治副中心落戶保定”被幾番熱炒和辟謠之后仍持續(xù)高熱，讓這個早已被明確為北京城市副中心的通州略顯尷尬，輿論在猜測著：通州的功能和作用，正在被改寫嗎？

這次調(diào)研中的講話，或許給了輿論一個交代。郭金龍明確指出，總書記習(xí)近平的講話為北京發(fā)展和管理工作指明了方向，通州作為城市副中心，責(zé)任更重，要求更高。通州是京津冀發(fā)展的重要戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，與天津武清區(qū)和河北廊坊市比鄰而居，完全能夠相互融合發(fā)展。

誰的副中心？

2012年，北京首次正式提出將通州打造為城市副中心，是在2012年北京市第十一次黨代會上。隨后在2013年和2014年北京市政府工作報(bào)告中，也都明確要求加快通州這一城市副中心的建設(shè)。

但副中心的概念提出，或許更早。實(shí)際上，在學(xué)界，關(guān)于將通州建設(shè)成為北京城市副中心的提法，提出已近十年。北京社科院副院長趙弘認(rèn)為，將通州打造為副中心，可以有效解決北京單中心的城市格局。“在現(xiàn)有的交通和區(qū)位條件下，通州作為北京的副中心，仍然是最有優(yōu)勢的。”趙弘說。

而在通州方面看來，北京城市副中心的建設(shè)一直在快速推進(jìn)當(dāng)中，地鐵M6號線二期、北環(huán)環(huán)隧、市政道路改造等一批重點(diǎn)工程在緊張施工。自2013年10月份以來，新華大街進(jìn)入升級改造，這條通州區(qū)的主干道全長約1.8公里，整體工程預(yù)計(jì)今年年底完工。

事實(shí)上，通州新城規(guī)劃，在幾年時間里數(shù)易其稿，規(guī)格不斷提升，北京市對通州新城賦予了世界級城市的定位。2011年，北京市發(fā)改委牽頭制定的《加快通州現(xiàn)代化國際新城建設(shè)行動計(jì)劃》，給予了通州全面、系統(tǒng)的支持。這讓其他區(qū)縣，尤其是遠(yuǎn)郊區(qū)縣，難望其項(xiàng)背。

通州區(qū)區(qū)長岳鵬曾表示：通州新城被視作獨(dú)立城市，比上海浦東新區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)更高。事實(shí)亦如此，通州新城的規(guī)劃采用了低碳、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，而國際上將此作為強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的，尚無先例。

“北京副中心與首都行政副中心，顯然不是同一概念。”北京長城企業(yè)戰(zhàn)略研究所高級咨詢師段浩告訴記者，實(shí)際上北京副中心是北京市的定位，如果將來真正出現(xiàn)首都副中心的概念的話，就需要中央政府來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

就北京城市副中心的定位來說，通州處在京津走廊上很重要的一個節(jié)點(diǎn)，從區(qū)位上來說還是有一定優(yōu)勢的。但這種優(yōu)勢并不是一種不可替代，或者說獨(dú)有的優(yōu)勢。段浩認(rèn)為，通州相比大興也好，順義也好，尚未形成特別突出的優(yōu)勢。

怎么把這種毗鄰河北和天津的地緣優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的優(yōu)勢。其實(shí)，從今年年初以來，在通州層面上，正在加速。3月18日，由通州區(qū)委書記王云峰牽頭，北京的通州、天津武清和河北廊坊三地的一把手在通州聚首，開始探討立足于三地的京津冀協(xié)同。在會上，王云峰提出，三地應(yīng)立足各自比較優(yōu)勢，立足區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)原則、立足合作共贏理念，努力使三地成為京津冀協(xié)同發(fā)展的示范區(qū)。

在這次會議上，三地達(dá)成了一致意見：重點(diǎn)圍繞高速公路、城際軌道等交通設(shè)施建設(shè)，積極對接互聯(lián)互通項(xiàng)目，盡快打通斷頭路、瓶頸路。同時，將北運(yùn)河、潮白河綜合治理作為三地生態(tài)文明和環(huán)境建設(shè)專項(xiàng)工程重點(diǎn)推進(jìn)，協(xié)調(diào)聯(lián)動加大水污染治理和水系景觀建設(shè)力度，共同推動旅游業(yè)跨區(qū)域聯(lián)合發(fā)展。同時，三地首腦的會晤也將在今年加強(qiáng)頻次。

產(chǎn)業(yè)進(jìn)與出

作為北京的城市副中心，通州的定位明確之后，對于通州來說，一方面承接北京市主城區(qū)的功能和產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐，一方面又向周邊的廊坊和武清轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。一進(jìn)一出，將通州騰挪為一個現(xiàn)代化的新城區(qū)。

段浩說，在這個過程中，通州就像一個水池子一樣，一個注水的龍頭，一個流水的龍頭。這兩個龍頭的速度，首先要協(xié)同一致。

不過，對于當(dāng)下的通州來說，不一致的風(fēng)險仍時時刻刻存在。作為規(guī)劃中的世界級新城，很多高端項(xiàng)目還沒有真正落下來，總體上，通州呈現(xiàn)“只聞樓梯響，不見人下來”的尷尬中局，高端大氣上檔次的通州新城還沒有建起來。國際醫(yī)療服務(wù)區(qū)、文化旅游區(qū)，環(huán)渤海的高端總部基地，高端的功能已經(jīng)在打造，但懸念仍然是：這些項(xiàng)目能不能夠把高端產(chǎn)業(yè)帶動起來。

那么，對于通州要流出去的水——很多低端的生產(chǎn)制造型企業(yè)來說，客觀上已經(jīng)沒有發(fā)展空間，但想要讓他們流出去，卻并不容易。

段浩分析，實(shí)際上，近些年的通州，一些低端的加工制造業(yè)，諸如服裝、家具、食品加工等行業(yè)，已經(jīng)遵循著市場的規(guī)律，逐步將生產(chǎn)經(jīng)營向臨近的河北和天津轉(zhuǎn)移。有很多企業(yè)，雖然廠址顯示在北京通州，但實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營也都在河北，比如在燕郊。

對這些企業(yè)來說，最直接的考量，就是能把生產(chǎn)成本降下來。因?yàn)楹颖钡耐恋亍⒂霉さ雀鞣矫娉杀径急容^低。尤其在土地成本上，相差是十分懸殊的。另外一個方面，河北在政策優(yōu)惠上力度很大。

政府的規(guī)劃導(dǎo)向和市場的力量，在共同決定著通州的未來。以通州目前的地價，一般的制造型企業(yè)已經(jīng)很難消化土地成本，高昂的土地成本，已經(jīng)將想進(jìn)入的制造業(yè)擋在了門外。而真正有實(shí)力也有意愿的，都是房地產(chǎn)開發(fā)商。

實(shí)際上，從近些年通州的發(fā)展現(xiàn)狀來看，房地產(chǎn)一業(yè)獨(dú)大的局面，代表著市場選擇的強(qiáng)大力量。對通州未來的價值判斷，商業(yè)地產(chǎn)的力量明顯處于強(qiáng)勢，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，本身就代表著市場的選擇。

行政體制待破題

根據(jù)通州“十二五”規(guī)劃，通州區(qū)提出力爭使潞城、永順、梨園、宋莊、西集、張家灣、漷縣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收，均實(shí)現(xiàn)過十億的規(guī)模。為此，通州每個鎮(zhèn)都制定了自身的發(fā)展規(guī)劃。

例如，在“十二五”期間，作為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的宋莊鎮(zhèn)，將加速城市化、集聚高端產(chǎn)業(yè)，力爭到2015年稅收達(dá)到30億元以上。以運(yùn)河核心區(qū)為中心，宋莊、西集、漷縣、永樂店、馬駒橋五鎮(zhèn)，將形成對運(yùn)河核心區(qū)相拱衛(wèi)的發(fā)展格局。

而這幾個經(jīng)濟(jì)規(guī)模日益雄厚的鎮(zhèn)，將成為通州城市化的又一考驗(yàn)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無疑已進(jìn)入快速城市化的發(fā)展軌道，高樓大廈成片相連，但在管理上，仍維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制，各自為政。

通州目前有大大小小的園區(qū)16個，從這個數(shù)字上，便能反映出通州面臨的現(xiàn)實(shí)問題。園區(qū)過多過散，各個園區(qū)參差不齊的現(xiàn)象非常突出，功能也非常分散。可以說，通州區(qū)本身在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和布局上，并沒有科學(xué)的統(tǒng)籌。

這種現(xiàn)象，肇始于各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭相辦園區(qū)。發(fā)展到今天，通州既有國家級的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也有北京市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，各種區(qū)級的、村級的小園區(qū)比比皆是，這種局面一直沒有得到改善，并被繼承下來了。

現(xiàn)在，對于這些園區(qū)的企業(yè)來說，留在北京發(fā)展的空間成本非常高，亟需騰挪。但在鎮(zhèn)這一級政府來說，這些企業(yè)又意味著穩(wěn)定的稅收和GDP，又不希望這些產(chǎn)業(yè)完全搬走。

而在京津冀協(xié)同的大背景下，在被明確定位為副中心的通州，在既有的碎片化的行政區(qū)劃之下，產(chǎn)業(yè)進(jìn)出的協(xié)同面臨著尷尬的速度選擇，是快一點(diǎn)還是慢一點(diǎn)呢？這樣的現(xiàn)實(shí)困境，或許映照了整個京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)。“通州新城的城市化管理體制，亟待探索創(chuàng)新。可以說，理順體制，甚至比基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更急迫。”趙弘說。這需要北京市層面的頂層設(shè)計(jì)，把管理的體制和機(jī)制設(shè)計(jì)好，進(jìn)行穩(wěn)步地開發(fā)。

在現(xiàn)有的行政管理框架下，村委會也擁有很大的權(quán)限。有一次，趙弘去慕名考察一個大力招商的總部基地大樓，去了才發(fā)現(xiàn)，這是一個村委會集資興建的總部基地大樓。項(xiàng)目從外觀、內(nèi)部設(shè)計(jì)到裝備，都達(dá)不到要求，自然很難招商，但在主導(dǎo)這片土地的發(fā)展上，村委會擁有很大的自主權(quán)。

事實(shí)上，街道辦事處是政府派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)公共服務(wù)功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是一級政府，負(fù)有經(jīng)濟(jì)建設(shè)重任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的利益糾葛下，城市空間規(guī)劃會碎片化，形不成統(tǒng)一的管理體制。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理辦法推進(jìn)城市化，而且是快速的城市化，會出現(xiàn)問題。“要打破這種行政管理體制，就是撤鄉(xiāng)并村。”趙弘說。通州區(qū)的某些村，形態(tài)上早已成了高樓大廈，農(nóng)民也都上了樓，但村委會的建制卻還在。只要村委會機(jī)構(gòu)還在，就有謀求利益的沖動。如果一個企業(yè)要入駐，還要和村長談判，滿足所在村莊的利益。

碎片化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理格局，也讓通州在“城市副中心”的宏觀政策框架下，實(shí)際的競爭力并不明顯。如果橫向與大興、順義等區(qū)縣比較，通州區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢雖然明顯，但在既有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施方面，并沒有不可替代的優(yōu)勢。某些方面，甚至居于劣勢。段浩說，整個通州區(qū)的空間產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)籌管理，將分散的資源整合起來，享受規(guī)模經(jīng)濟(jì)的好處。