周其仁：土地財政損失最大的不是農民 是城市自己

鳳凰財經訊 4月19日消息，北京大學國家發展研究院教授周其仁在2014中國城鎮化高層國際論壇開幕式上表示，為什么我們要改這個征地土地財政，土地財政損失最大的不是農民，損害最大的是城市自己。你很容易來的東西不會好好用的，啪一塊地拿來，然后你去研究這塊地它用好了嗎，用到最優了嗎？沒有，來得容易，去得容易。

周其仁表示，市場體制對健康的城市化很重要。市場體制就是大家來分享信息，現在城市規劃跟過去計劃經濟背景下的城市規劃有什么不同，第一做規劃絕不是光自上而下，絕不光是頭頭意志的圖上畫畫，這是錯誤的規劃。規劃就是一個平臺，就是個信息交流的平臺?，F在好的城市規劃館都要公示，要聽社會各界意見。還有政府主導做了規劃，其實天下沒有城市完全按規劃建成的，沒有的，一定調的。

“那個調的力量和調的權力要給社會，開發商可以建議說這里這么搞，那里那么搞。很多人說開發商不就賺錢嗎，是賺錢，它要賺錢就要研究客戶，就要研究需求。我們走到市場經濟今天一聽賺錢就認為很鄙視，這個錯的。賺錢這個動機背后有信息，動機講起來是不夠偉大，它反映買的人要什么，這個東西賣給人家的，如果不反映這個信息，這個信息不納入到城市建設的體系當中來就不行。”

周其仁批評目前政府規劃往往沒有任何討論、商量，沒有來自于開發商、投資者、金融機構、居民、設計專家的意見。他指出好的規劃是所有相關各方參與意見，交換意見，矛盾沖突平衡，找到平衡點的過程。這樣的規劃才有生命力。“現在一些人試圖把計劃經濟的辦法來理解規劃，這個一定也會碰頭。為什么？你處理不了那個信息。你看我征塊地到銀行一押，套了錢就干，是很痛快，很多信息你就丟了?，F在如果你是發債，中介機構要評估你，哪個城市發的債發得出去，投資者最后也要算，他也要算很多東西，他要決定這個錢是掏給你這里，還是掏給你那里，這種多層次篩選信息、尋求利益平衡，總體來說就是市場體制，法制下的市場體制。”

周其仁解釋說，“城市化不可能沒有政府，我從來不認為哪個市場里是沒政府的。”政府不是在市場之外的一個主體，它在市場里面。無非是跟市場其它主體不同，它有權威性，它手里有合法強制力，因為任何有效的社會組織包括市場活動這個力沒有是不行的，完全靠自覺、自愿，最后玩不下去的。

但是這個擁有權威、合法強制力的組織，它在市場里活動，它做的所有決定也要尊重市場的規律，政府雇人就可以脫離市價，脫離市價你能招到優秀的人嗎，反過來你出價最高，就把市場最優秀的人招到你那里去了。政府雇人的價和市場價之間要有個咬合度，所以越是大權在握的政府市長，越要高度注意研究市場、尊重市場規律。

以下為周其仁演講實錄：

周其仁：謝謝。在這里說一下自己的想法。

先從比較有把握的問題說起，所謂比較有把握就是中國的城鎮化還有很大的潛力。大家看幾個數，2013年我們整個GDP全球第二大，農業部分是多少？是10.1%。2013年農村戶口占總人口的比例是多少？65%。所以很簡單，如果65%的人只生產，只分享，只享用10%的總產出，那這個國家經濟是不能想象的。幸虧實際情況不是這樣的，我們有很多農村的戶口從事的是非農業的活動。其中有一批農村戶口已經移到城市去居住、生活、生產，獲得收入。這部分人多大呢？是占總人口的17%，應該在2.1～2.3億人口之間，去掉這么多人，農村戶口還常住在農村的有多少？總人口的48%。48%分享10%的收入，這也是一個非常失衡的。所幸我們很多住在農村的人從事的是非農業活動，我們現在有一種新的通勤人口，他是住在農村，但是在城鎮工作。上海郊區很有意思，有些在上海郊區居住的人，是在蘇州、昆山上班的，在上海城區上班的，來回。所以你統計常住人口他是農村的，但他的職業是城市。這部分現在沒有很精確的統計，你估計占總人口的15%，或者20%。等于還有28%的總人口在分享10%的農業收入，這也是今天整體來講城鄉收入大的根源。換句話說還有很多的人口跟生產貢獻占的比例較低的生產部門連在一起。

城鄉分開算，城市人口、農村人口每人平均的年收入用這個指標來看，我們還是要差3倍多。從前幾年的大概3.3倍，這兩年經過很多努力，收斂到3.1倍。也許2014年再往后會好一點，可是這個3倍差，是很大的動力，因為你回到普通老百姓看，人往高處走是一個不可抗拒的規律，他發現有了機會總要想辦法動。這是我們討論所有問題的微觀的微觀基礎。每個家庭會不對這個東西做反應呢？當然受歷史條件限制，有的人知道也不能做反應。但是人口不斷在更新，受教育的人在增加，80后、90后，以后還有00后，他們要對這個機會做反應。這個反應一定不是倒過來流的，不是從收入高的地方往收入低的地方走，一定是往高處走，大趨勢。所以從這條看，我們的城鎮化方興未艾，這個判斷大概有把握。

你再看未來我們農業占整個GDP的比例，如果不出差錯，這個比例還會收縮。這不是說農業不重要，農業非常重要，但是它有一個恩格爾定理在這里管著，就是收入提高了以后，你用于吃，用于跟農業有關的比重就是在下降。當然中國未來這個農業比例下降到什么程度，我們現在不好推算。你可以看看發達國家，比如說英國是人均1.5畝土地的國家，就是資源稟賦從耕地來說跟中國差不多，你看英國的GDP當中農業占多少？0.5%，我們今天全國是10，我們國家你看上海，上海的GDP當中農業是0.5%，那如果這個趨勢會發生，會從10變成9、8、7，那我們這個農村的居住形態如果不改變，不讓更多的人往收益較高的地方走，第一做不到，微觀的微觀基礎在這里擺著，他一定要移動的，第二對國民經濟發展是個損失，因為不同的產業活動有不同的最適宜的空間居住模式，你看農村為什么非常散的??？土地、光合作用、莊稼，你拉一頭牛能走多遠，你只能靠近這個土地住，每個土地都要長葉子，才能有產出。所以你看我們農村最下邊的結構叫自然村，它好像自然形成的。它其實是農業社會的自然形成的居住模式。工業一起來情況不同，工業要那么分散的住嗎？工業開始依賴于動力，所以你還必須看河流，看能源。你等到長距離傳輸、電力一發明以后，它的空間可以非常的集聚和集中，運輸成本一下降，你看大型的鐵路，大型的水運，它讓距離，合理的空間模式可以在空間上聚集起來。所以農業的收入比例在下降，一定會伴隨空間資源的重新分配。從非常分散的自然的貼近土地的居住模式變成所謂剛才講到城市化。這一點我相信大家沒有很大的分歧，中國在這個變量上還有很大的潛力，支持中國內需最大的動力是提高城鎮化的比例。未來相信在這個問題上沒有太大的分歧，因為大家都比較有把握看到這個趨勢。

那么什么事情是沒有把握的？規劃已經出來了，2020年我們現在從戶籍來看，65對35，2020年要把這個數字增加1億多，就是城市戶籍人口，這已經列了。我們如果正常的以每年1億的城市化率的遞增，還會有多少人口轉向城市人口，全國來講都容易講。什么沒把握呢？農村出來的人到哪個城市去，不能抽象的講城市化，城市化有位置的，這個問題現在非常分歧。第一所有城市認為都會到我這兒來，所以為什么一些城市都在大干。這里面含著一個假定，比如說我夠級別，他就會來，我是縣級變縣級市，地級變成地級市，省會城市最好將來變成直轄市，為什么現在直轄市都是東部，都是北邊，為什么廣州不是，成都不是。但是經驗事實，人口的走向跟行政級別不完全有關系，同樣級別的城市有的地方非常招人，有的地方你就是使出渾身解數，還是空空如也。第五次人口普查到第六次人口普查數字出來了，這是我們質量蠻好的數據，2000年做了一次，2010年做了一次，十年的變動，你把全國六百個城市排一張表去看，有負增長的，有零增長的，有高速增長的，上海為例，上海在五普到六普期間人口增加了將近38%，靠近上海的城市增長40，蘇州、昆山大概是40的量級。但是再走一點，你發現增長人口就下去了，鎮江十年人口增長7%，年平均增長0.7，中心城區人口是減的。還有零增長的，還有負增長的，李鐵這里的小城鎮中心有個小組最近在開封做研究，我來了他們講，開封的人口就是零增長。這個事情麻煩大了，我們現在一個行政為主導的每一級都在發動，我們相信一條不成文的道理，就是我只要上基礎設施，我只要搞公共服務，人就會來聚。這個定理現在看來要檢驗，早期對的，因為在你極度缺少基礎設施的時候，哪里建哪里人就會滿。早年基礎設施怎么修，修一條路堵一條。大概到90年代末，就是上一次通縮以后，朱镕基在的時候那一波刺激經濟，鐵路、港口、碼頭、電站，基礎設施帶動的振興內需那一波以后，情況已經在開始變化了。很多地方為什么現在很多擔心金融危機，擔心債務會違約，確實有很多錢投下去，他不一定在可見的年份內會產生回報。你看人口流動的這個走勢，已經有很多分析，你再看投資的走勢，不是說你叫個城市行政上夠個級，他就一定來投。投資要算邊際回報，你把各個城市的投資的回報率算算，差別很大的。我們怎么可以忽略這個東西呢？你忽略它，經濟規律要作用于你。

房地產投資我看到一個行內的估計，600多個城市整個房地產投資多少，一半集中在不到50個城市。你看全球也有這個特征，全球房地產投資一半集中到30個城市。全世界多少個城市，這個事情要認同，不是農業文明，不是每塊地都能變成中心城市的?，F在我看很多城市不認同這個，我就要把我這個地方建成世界中心。我就投，我就high。現在就是這個矛盾沖突。他人流動不聽這個，浙江義烏縣級市你看涌去多少人，像我們這樣的人就看價格，衣物市場邊上商品商鋪那個價格，80萬一平米，什么道理？天下商人就往那兒去，你去研究憑什么，它不就有個鐵道線嗎，不就是有一片市場嗎，我也是個縣啊，我也蓋一片市場，我也在鐵路線邊上，現在看來人往哪里聚學問是非常大的。水無定勢，流動的人口像水一樣，有很多今天來，你還別著急慌忙都蓋成社會保障房都把他留下，他還不一定都留下，他還會走。哪些走，哪些流，最后聚到哪里，城市最后的星羅棋布怎么分布，我的看法我們對此所知甚少。

現在回答的問題所知甚少，很多東西不知道這種問題怎么解決？這種問題用中央計劃體制去解決是一定要輸得很慘的。中央計劃體制不是完全沒有優勢的體制，目標很明確，很單一。中央計劃體制是管用的，要不二次大戰蘇聯的成就哪來的，蘇聯打法西斯計劃經濟在后面起了作用的，一天上前線火炮多少，坦克多少是靠指揮系統源源不斷供上去的，最后才打回去的。但是對于目標非常多，有的時候目標不清楚，你用什么體制去對付就要認真做選擇。

城市發展政府當然在這里頭起很重要的作用，但是你這個政府要不要尊重市場規律?，F在很多城市領導人因為他們也太忙，對市場活動，沒有多少心思認真去做觀察。對于各種價，勞動力的價，人的價，房的價，地的價，到底怎么在分布，怎么在變動，其實這都是信號。然后加上我們的轉型，市場改革還遠遠不到位，所以就形成很多錯配，不是出發點不好，出發點在我看來都挺好的，誰不想把自己城市建設好？憑什么就是你一個大上海??？為什么我成都就不行啊，為什么我西安就不行？人之常情，這也是經濟發展一個很重要的動力。但是有個客觀規律，我們現在對城市文明的很多客觀規律所知甚少，你看CLOS Joan先生剛才講的那些數不知道大家注意聽了沒有，一平方公里多少個路口，他的PPT里面寫了這樣一個指標，他寫的是比較好的城市布局，一平方公里要有80個路口，其實他當過市長。在巴塞羅那我查過數，巴塞羅那是歐洲非常適于生活的城市典范，它的密不是靠這個摩天樓，它是靠那個建筑底下的布局好。巴塞羅那一平方公里103個路口，我們浦東多少呢？農村區不算，17個。北京的城區北部地區14個，差一個數量級。所以我們現在很多城市化修的都是馬路，那是走馬的，不是街道，不是street，是讓步行的人可以很方便的在城市生活的，你再把人收入提高，時間成本上升，把這個變量放進去，那個城市怎么生活？我們都是檢閱的，首長一來，車一開，哇，這個過癮?；钤诶锩娴乃{領、白領、金領，他怎么生活？半天穿不過去，半天沒有路口。

我1月份在哥倫比亞訪問，紐約來回走。很不巧它零下20度，我走了很多紐約的街，紐約的街一個路口一分鐘步行時間，大道和大道之間兩分鐘，遠的三分鐘?？墒蔷筒焕斫猓瑸槭裁锤隳敲疵?，搞那么密得多少基礎設施，拿什么錢來修，后來才懂這個格子化城市布局，土地賣的是最貴的。為什么賣得貴？你想我們走多遠都沒有街的這種地塊，中間的地怎么會值錢，它不便利。紐約當年是市場化程度最高的一個城市發展模型，所以它就是小的。帶來的問題就是剛才CLOS Joan先生也講到公共空間不夠，城市不夠大氣，全是街道做生意，這是很好。但是你城市還得靠市民，還有市民精神，你看它發展，等到58屆、59屆，加上巴黎改造的經驗那個風吹過來，來一個800多英畝的中央公園，市中心，留800多英畝的中央公園。所以城市這個空間怎么布，第一人怎么來，現在看來有一個結論大概可以得出，就是你城市要治理得非常好，才能長久讓人來。不是短期打兩天工又回去了，他長久在那里生活，你要讓他適宜生活，適宜生活不完全是我們從上到下說種一些樹，有些綠色，這些概念都對，不夠。因為很多非常細致的東西，我們現在所知甚少，怎么辦？當然又是大學的任務，大學的教育要把城市學、城市管理、城市放進去，但是你總來不及。所以我重點講講為什么市場體制對健康的城市化很重要。

市場體制就是大家來分享信息，你看我們現在城市規劃跟過去計劃經濟背景下的城市規劃有什么不同，第一做規劃絕不是光自上而下，絕不光是頭頭意志的圖上畫畫，這是錯誤的規劃。規劃就是一個平臺，就是個信息交流的平臺，要參與的。你看現在好的城市它規劃館都要公示，要聽社會各界意見。還有你政府主導做了規劃，其實天下沒有城市完全按規劃建成的，沒有的，一定調的。那個調的力量和調的權力要給社會，開發商可以建議說這里這么搞，那里那么搞。很多人說開發商不就賺錢嗎，是，賺錢，它要賺錢就要研究客戶，就要研究需求。我們走到市場經濟今天一聽賺錢就認為很鄙視，這個錯的。賺錢這個動機背后有信息，動機講起來是不夠偉大，它反映買的人要什么，這個東西賣給人家的，如果不反映這個信息，這個信息不納入到城市建設的體系當中來就不行。還有你看為什么我們要改這個征地土地財政，土地財政最大的損失不是農民，土地財政最大的損害是城市自己。你很容易來的東西不會好好用的，啪一塊地拿來，然后你去研究這塊地它用好了嗎，用到最優了嗎？沒有，來得容易，去得容易。我們很多地方來得容易去得更容易。一只筆不知道那塊地做何用，沒有任何討論、商量，沒有來自于開發商、投資者、金融機構、居民、設計專家，好的規劃是所有相關各方參與意見，交換意見，矛盾沖突平衡，找到平衡點的過程。這樣的規劃才有生命力?，F在一些人試圖把計劃經濟的辦法來理解規劃，這個一定也會碰頭。為什么？你處理不了那個信息。你看我征塊地到銀行一押，套了錢就干，是很痛快，很多信息你就丟了?，F在如果你是發債，中介機構要評估你，哪個城市發的債發得出去，投資者最后也要算，他也要算很多東西，他要決定這個錢是掏給你這里，還是掏給你那里，這種多層次篩選信息、尋求利益平衡，總體來說就是市場體制，法制下的市場體制。所以這個題目很要緊，城市化不可能沒有政府。其實我一般講觀念，我從來不認為哪個市場里是沒政府的，全世界你去看。要有管理者，有桿公平稱，不能打起來，打起來得有個人給你解決吧，產權說你的東西在賣，怎么證明是你的，他說是他的，怎么辦。得有政府的服務在市場里。政府不是在市場之外的一個主體，它在市場里面。無非是跟市場其它主體不同，它有權威性，它手里有合法強制力，因為任何有效的社會組織包括市場活動這個力沒有是不行的，完全靠自覺、自愿，最后玩不下去的。

但是這個擁有權威、合法強制力的組織我們把它起名叫政府，它在市場里活動，它做的所有決定也要尊重市場的規律，政府雇人就可以脫離市價，脫離市價你能招到優秀的人嗎，反過來你出價最高，就把市場最優秀的人招到你那里去了。你得八九不離十，政府雇人的價和市場價之間要有個咬合度，所以越是大權在握的政府市長，越要高度注意研究市場、尊重市場規律，尊重市場不完全是一個觀念上的自覺，有一套底子，你定了這個事，就不能一攬子全部定別的事。