北京城悖論：興也首都 困亦首都

21世紀經濟報道 雖然只是一則真實性存疑、匿名消息源的網絡新聞稿，可并不妨礙保定被罩上“政治副中心”這頂帽子后，一夜之間房價、相關股票暴漲，并引發與北京通州之間的區域政治博弈。

2014年春天，“政治副中心”就這樣突兀的出現在中國人面前——盡管政府高層尚未表態、輿論還沒弄清“政治副中心”與“行政副中心”概念內涵的差別。

而無論“政治副中心”是否真的會由討論話題變為事實，其所折射的都是北京的城市問題。換言之，如果不是首都北京城市問題如此之多、妨礙其履行首都功能，是不至于有如此熱烈的關于“政治副中心”的討論的。

事實上，北京的問題，既有大城市迅速成長過程中難以避免的、一般性的“城市病”，亦與其城市治理能力有關，更與其作為首都的特殊角色有關。

北京城，依托首都優勢而迅速繁榮；同樣也因為其是首都，而制約了其城市建設、治理能力的提升和解決問題的可用選項。正所謂，“興也首都，困亦首都”。

是為“北京城悖論”。

東亞式首都困境

城市人口和規模急劇膨脹、交通擁堵、污染嚴重、房價高企、資源承載力逼近極限……然后分散首都職能、甚至“遷都”的呼聲，此起彼伏。

今天發生在北京的這些故事，一如30年前的首爾、40年前的東京所曾發生的那般，似曾相識。

從建都來看，北京、首爾和京都均是仿照漢代和唐代的首都長安而建，因此三者同根。開啟現代化進程后，正如這些東亞國家沿著“雁陣模式”次第崛起，其首都也沿著同樣的軌道滑行。

近代以來，東京在這三個首都中率先開啟現代化進程，也是最先飽嘗“大城市病”困擾的——由于首都功能過度集中于城市中心區，上世紀五六十年代，東京曾因上班擁堵常態化等問題，被稱為“上班地獄”。

緊隨其后的是經濟開始騰飛的首爾。朝鮮戰爭之后，為了擺脫戰爭導致的物資匱乏和經濟荒廢困境，韓國政府在以首爾為中心的地區實施出口導向型發展策略。外向和加工產業為主的“量化成長”，造就了韓國經濟在上世紀60-90年代的騰飛，一度被譽為“漢江奇跡”，給韓國國家和國民都帶來了財富，但這種產業政策也帶來了幾項未曾預料到的結果：

首先，農村人口迅速向城市移動，引起嚴峻的城市住房問題；其次，因為絕大部分的國家機構和重要功能區域集中在首爾，90%以上的國有和民間企業把總部設在首爾，形成國家資源和財富集聚在首爾的狀態，為承載大量城市人口并提供商業和辦公空間，不得不迅速進行江南地區的大規模開發；再次，最嚴重的問題是由于人口和經濟活動密集引起的環境污染，這一時期，首爾地區的空氣和水質受污染程度達到全球最惡劣狀況。

國家主義導向崛起路徑

造就東亞式首都困境的共同原因，既有同為東亞專制集權歷史的傳統政治和文化因素，也與其作為后發追趕型非原生資本主義國家崛起過程中政治強力推動發展的國家主義導向的發展模式有關。

不像美國、西歐那種原生型自由市場經濟，日本、韓國的現代崛起歷程，走過了若干個強力政治推動階段，有相當長的時間，政治對國家經濟的推動力非常強大。

日本在明治維新之后施行的軍國主義，以國家機器推動資本主義發展，從而把大量的資源和國家所能提供的支持，掌握在中央政府手里。如果要推動經濟發展、形成大企業、促進資本主義整體社會生產力的提升，必須在一定程度上依托于政府的支持，因而才會形成政府支撐下的若干大財閥格局，由這些財閥控制日本大的經濟導向和產業發展。期間，雖然經歷“二戰”、美國“托管”，但并沒有把這些財閥消滅掉。所以，戰后日本復興，還是財閥主導之下的資本主義體系的復興。

日本是這樣，韓國更是這樣。

由于韓國資源有限，在此情況下，要快速崛起，最有效、最節約、最高效的做法就是中央政府來配置資源，相應的也會形成財閥--類似于韓國的三星、現代等。

這些財閥在很大程度上掌握著政府的話語權——財閥和政府是共生關系，導致了資源配置的相對集權化和集中化，最明顯的受益者自然是政治中心——首都。而因為韓國國家不大，很容易集中在某個核心圈子里，所以，也就難免形成首爾“一城獨大”的局面。

東亞國家，自覺不自覺、或多或少都會采取類似的發展模式，相對而言效益最高——中國亦是如此。效益就是GDP的增值或增幅，而這種增幅實際上支撐了政府的有效工作。

中國的首都北京，同樣是東亞式首都困境和東亞國家導向主義發展路徑的經典樣本。

權力經濟的北京樣本

對于北京城市發展，改革開放之初，時任中央領導人胡耀邦即提出，北京城市定位不應再提“北方經濟中心”，任何時候人口規模都不要超過1000萬人。但結果，北京不僅成為事實上的北方經濟中心，而且人口一次次突破城市總體規劃控制目標，更遠遠突破1000萬人。

用北京市社科聯主席文魁的觀點來解釋，原因是，北京要服務中央，而中央又沒有“首都財政”，那么首都北京就必須發展經濟。曾任北京市委書記的尉健行的一句話最直觀的證明了這一點：“首都不是經濟中心，但一切工作都要以經濟為中心。”

而北京要發展經濟，最大的優勢就是利用其作為首都的政治中心、文化中心、國際交往中心功能。這從今天北京經濟的三個增長極是金融街、CBD和中關村即可看出——金融街離中南海非常近，CBD緊鄰使館區，中關村則是高教區。

因此，北京雖然不是經濟中心、金融中心，但是依托首都角色和優勢發展出強大的經濟功能。而其背后的實質，則是權力對經濟的影響——中央掌握著眾多資源分配的權力，各大部委都在北京，“跑部錢進”、向中央要政策，都需要到北京。因此，即便中央指示不讓北京做經濟中心，但北京事實上仍然是經濟決策、指揮中心。

如果從城市史的維度考察，可以更清楚地看到權力與北京城市興衰沉浮變遷相交織的互動過程。

在中國近代史上，北京城市地位呈持續下滑軌跡：先是北方第一大城市的位置被后起之秀天津搶走，繼而首都的位置也被南京取代，北京由此徹底淪落為一個普通的北方城市。

解放后，一切為之改觀。

這時，城市發展最大的力量在于中央政府的支持——計劃經濟體制下，中央以最大的權力、最大的程度控制資源。這種支持首先體現在首都，然后體現在中央能夠顧及到的大城市，而有些城市被直接從中央的支持中完全排除、拋棄——比如廈門、海口這些以國防前線姿態出現的城市，得不到中央政府任何經濟發展上的支持。

在這種情況下，北京獲得了強大的資源支持--改革開放之初，北京從解放前的一個消費型城市給改造為輕重工業門類齊全、僅次于共和國第一工業大省遼寧的生產型城市。但北京的這種發展，并不是要做到“多強”，而是要做到“多全”。也因此，有評價稱，“北京是一個怪胎——它一直在完備自己，而不是強大自己”。

之后，經過改革，中央將一部分權力下放地方。因此，當時不只是中央政府，各省區也積累一些財富。這些財富在后來“珠三角”、“長三角”的發展當中，都起到一定的作用。最明顯的例子是海口和珠海。海口在1980年代末90年代初經歷了房地產發展非常輝煌的時期，支撐財富主要就來自西南、西北、東北這三個地區。海口泡沫破滅后，財富流入北海；北海泡沫之后，也就把地方積累的財富消解了。

此外，這段時間也是一個城市發展力量交織作用的過程：除了中央政府統治之外，市場在壯大、市場影響力在擴大，市場獲得資源、資源的匹配以及這些資源帶來更多的財富增長——但這種增長分布不均，它一定會找到自認為市場發展空間大的地方，最后就落在離政治影響比較遠的地方。這個地方，第一，要有市場的資源；第二，有交通的資源；第三，有勞動力資源；第四，政治影響力最小。所以，最后就落在廣東，形成了“珠三角”城市群。

在此形勢下，北京得不到突出的發展：北京，政治影響力特別大，經濟條件也不夠，交通、市場都不如“珠三角”、“長三角”。所以，北京不是財富尋找增長空間的“谷底”，而是“高地”，這種“高地”沒有財富之水流上去。

但這是市場決定“水”流不上去，如果上邊主動向下放，一樣有“水”。

當時，中國最大的一系列企業是國有企業、是中央政府支撐的企業，其是靠中央政府拿老百姓的稅收補貼去做經營。這相當于抽了“地下水”之后，直接放給它。這個“水龍頭”在北京，中央政府來開“水龍頭”。所有企業，肯定要到“水龍頭”去搶這口“水”，就會集中在北京。

在國企之外，北京也在做一些產業發展，比如創意產業，雖然喝不到這口“水”，但北京有人才優勢，中國最好的大學都在北京——而大學也是喝“水龍頭”的“水”。

事件導向型城市發展模式

作為首都，北京在享受其優勢獲得經濟、城市發展的同時，也在城市建設方面受制于政治中心的“大院特色”。一個個部委大院，使北京正常的城市建設難以順利展開。

北京站口往北的北京站街，本來規劃為連接城市南北的干道，但在向北延伸至東四附近遭遇北京軍區總醫院后，四車道被迫縮為兩車道，即使是校園，也不是北京市輕易能“動”的：北京在中關村本來規劃了一條“四環半”東西向城市主干道，但因需要穿過清華大學校園而始終未能修通。

因此，北京的城市問題，責任不全然在北京市。但北京市自身的城市建設和發展路徑--城市事件導向型發展模式，則使其城市治理能力難以提升，從而加劇了城市問題，使北京市城市發展與其最基本的角色要求——服務首都——之間的沖突，更行突出。

所謂城市事件導向型發展模式，是指北京習慣于依賴以操辦大型活動的政治動員，來推進城市建設和城市發展。

從亞運會到奧運會、從新中國成立60周年到即將舉辦的APEC大會，以及正在申請的2022年冬奧會，北京習慣于以這些大項目、大活動推進城市建設，而不是著眼于日常化、正常化的城市建設——奧運會開完之后，北京就趕緊找熱點，似乎沒有大項目、大活動，北京就不知道如何正常推進城市建設。

作為國際性大型活動，舉辦奧運會等國際活動，除了為國際社會做貢獻的意義，對城市而言，是全方位實現城市形象提升最有效的手段，可以帶動整個城市系統性地進化。但事件導向的城市發展模式的“副作用”之一是：事件之后，這些東西很多會荒掉——像奧運會的一些設施。而這部分設施，是把一部分本應用到常態城市建設的錢用到城市事件建設上——而事件性建設不存在遠期效益，只是為短期目標服務。

并且，事件導向的建設，不僅無法持續——為了保北京奧運空氣，停掉北京周邊500公里內很多工廠數個月的生產，但奧運之后，就無法繼續停工；更代替不了一個城市正常的、日常的城市建設，甚至會影響北京正常、日常城市建設管理能力的形成和提升。

北京有意回避問題？

就城市發展而言，問題一定會出現，但幾乎所有問題都是可以預見到的，而解決問題最好的辦法是預見問題、在問題出現之前找到解決的辦法，提前處理。

北京在發展過程中：第一，發展很快——出問題最多的恰恰是發展快的城市。本來問題出現是有間隔的，北京的問題出現卻是無間隔——這就造成上一個問題還沒解決，下一個問題就出來，第三個問題可能已經在醞釀當中了，所以似乎永遠來不及解決問題；第二，北京在發展過程中或多或少的回避問題。或者說在一定層面上即使發現了問題也沒有及時解決、也可能為了其他利益而放棄解決這個問題，造成了現在問題的累積。

以“天通苑”為例，當初規劃建設時，就預見到，一旦建起來就是一個幾十萬人口的大城市，居民工作在城里，這里只是一個“臥城”，會形成“鐘擺式”交通。但在沒有做好強大軌道交通的情況下，“天通苑”居然還是建了！

甚至于在整個1990年代，人口快速膨脹、幾個衛星城先后上馬的北京，都沒修幾寸地鐵，也就難免為日后積累眾多問題埋下禍患。

所有的問題擴大化，都是因為解決問題的滯后——城市治理，最好是防弊，然后是及時治弊，最怕的是拖著不治弊。

比如，八達嶺高速有幾個路口永遠都處于擁堵狀態，完全可以修立交橋解決，但因為那塊地皮為國企首開所有，首開不許做立交，到現在都解決不了。而北京通往通州、昌平等郊區的快速干道，收費站一直是擁堵的罪魁禍首，但北京一直頂著輿論的壓力不撤。難以想象，北京連城區與郊區的一體化都解決不了，怎能奢談京津冀一體化？

概言之，在城市治理上，北京由于長期只簡單地著眼于服務中央而疏于日常、常規的城市建設和治理，甚至在控制人口規模的思維主導下回避提升公共服務水平，從而導致城市問題集中呈現，反過來影響其服務中央的成效。

疏解悖論：權力型經濟輻射乏力

先行遭遇東亞式首都困境的東京、首爾，采取了不同的應對措施：日本在東京內部分散布局城市副中心，以疏解功能；韓國則選擇在首爾以南約120公里的世宗，新建“行政副中心”。成效至今爭論不一。

北京的城市問題暴露已久，多中心發展、疏散城市功能的呼吁，也浪潮般屢起屢浮，等到問題積重難返、最終由國家最高領導人出面來推動解決的時候，卻又面臨悖論：北京權力型經濟的本質，決定了其難以疏散和輻射周邊——這也是京津冀地區區域協作不強、城市群發育程度遠不及“珠三角”、“長三角”的重要原因之一。

“珠三角”城市群的形成，源于對接香港“三來一補”外貿加工產業的轉移，實際上是為了對接當時全球化發展態勢下產業逐步向成本“洼地”轉移的趨勢。在此過程中，產業轉移目的地，先是深圳、繼之東莞，然后是廣州，最終形成了“珠三角”這樣一個以產業帶動、以經濟驅動的城市群。

“長三角”城市群的經濟根源，在于民國時期中國現代產業的沉淀因子。中國現代產業發展最輝煌的時期，除了解放后的50年代和改革開放后，上世紀二三十年代也是工業發展比較輝煌、尤其是民族工業發展最快的一段時間。這10年，大量的產業集中在長江流域——所以會出現抗戰之后大量的企業內遷川渝的狀況，給江南地區、尤其是上海，留下了大量的工業基礎和成熟勞動力。這個階段對人的認知變化，影響最大，從而為改革開放后上海產業和技術向周邊輻射、江浙鄉鎮經濟的如火如荼，創造了條件。

反觀京津冀地區，情況完全不同。

北京解放后，在國家支持下形成了很多大企業，但主要是為了配套配齊；而在上世紀六七十年代，北京設立的一堆莫名其妙的企業——如街道企業、家屬企業等，純粹是一種補償，主要是以很低的工資解決北京大量的人口就業問題，雖多如牛毛、占用了很多土地，但規模小、實力弱，無法與外地企業競爭，只面向本地很小的市場，生存困難。因此，改革開放后，北京“退二（產）進三（產）”，并非是很多企業退出二環到三環以外，或是原封不動的搬出去、輻射周邊地區；而是變成新的產業，或者徹底消失。

是故，改革開放初，京津冀地區不僅未能出現“長三角”那種上海產業、技術向周邊擴散輻射、鄉鎮經濟迅速崛起的情形；相反，北京自身三環外都是農田_并沒有城內企業對其擴散、輻射，更不用說向周邊其他省市擴散產業。

至于天津，雖然是近代北方對外開放前沿和經濟中心，但其本質是商埠而非工業城市：第一，天津是北洋軍閥的根據地，北洋軍閥戰敗后把攫取的財富都放在天津；第二，天津處在當時中國最大的兩個工業區--中國經濟中心江南和偽滿洲國經濟中心遼沈區域——的中間位置，既有鐵路又有港口，并且經山海關入關的鐵路和通往江南的津浦鐵路交匯點在天津，而不是北京。因此，商埠天津更主要的角色是貿易——直到今天，天津最強烈的目標也是發展證券市場、期貨市場——而不是工業產業。

在這種情況下，京津冀地區的城市群培育與發展，只能寄希望于北京的功能疏解、產業外遷和輻射。但從企業方面看：第一，“水龍頭”還在北京，可以接到上邊的“水”、且“水”也并沒有減少；第二，一系列較強的基礎設施——這種情況下，沒有企業會自愿離開北京。從政府方面來看，所有的政治、經濟、文化等活動，都必須圍繞政府，政府也牢牢抓住企業不松手。因此，北京的企業不僅難以輻射外遷，而是越來越集中，似乎形成了一個悖論。

隨著此輪高層推動京津冀協同發展，建設“行政副中心”以疏解“首都非核心功能”的呼聲再起，疑問也隨之產生：既有權力運行規則之下，有多少機構愿意遠離權力中樞？在權力和官僚機構自我膨脹的天性得不到有效抑制的情況下，即便建設了“行政副中心”，會否又膨脹成另一個北京？

（感謝清華同衡規劃設計院副院長、總規劃師袁牧為本文提供的幫助）（編輯劉玉海）