周其仁：允許農地農房入市，真的會天下大亂嗎

回頭梳理，我國的土地資源配置，自上世紀80年代后期始，開始與市場機制沾邊。是開放逼出來的改革，因為境外資本來大陸辦廠，不能劃撥一幅土地去應付。于是，過時的法律被調整，1988年的憲法修正案定下了“土地的使用權可以依發轉讓”的新準則，同年修訂的“土地管理法”也明確，“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”。

但問題就發生在“依法轉讓”四個字上。原來，憲法修正案本身還不算“土地使用權轉讓”的合法依據。真要實現轉讓，還要“由國務院另行規定”的“具體辦法”。兩年后，城鎮國有土地使用權的轉讓條例頒布，但集體土地使用權轉讓，卻怎么也等不來一個辦法。廣東等省區人大通過了關于集體建設用地流轉的地方性法規，但好像也構不成“依法流轉”之法。

1998年“土地管理法”再度修訂，干脆明令“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”（第63條）！僅留下一個“除外”，那就是“符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的”。此法條，合乎仍然生效的1988憲法修正案嗎？沒有違憲審查機制，這樣問，本身就不合時宜。

這就是說，土地配置機制在城鄉之間分了岔。城市的國有土地，終于有了合法轉讓的地位，可以運用市場機制。農村集體土地呢？始終得不到相同待遇。“同地不同權”凝固成型。似乎比改革前還糟糕，那時城鄉土地一律不得買賣、租賃和轉讓，僵硬歸僵硬，但城鄉權利還平等。改革動城不動鄉，農村集體土地除了自用，不準合法交易。要參與工業化、城市化，只剩華山一條道，那就是被征用。至此，政府獨家“一手征、一手賣”的土地制度正式登堂入室。

是令人回味的歷史分岔。其長遠影響與后果，相信后人不會放過。我們這里要關注的，是支撐這么個明顯背離法治準則――法律面前人人平等――的制度分岔，究竟有什么“理由”。本系列已經辯過若干作者以為的謬論（見本系列專欄78-82），本文再辯一題：允許農地農房入市，難道真的會天下大亂嗎？

讀者當然知道我持否定的觀點。道理呢，容我分兩個層面來述說。第一層面，城地城房入市多年，天下沒有大亂，為什么農地農房入市，天就會塌下來呢？是的，我國土地的市場化配置再城鄉之間分岔而行，等于做了一個對照實驗。城市土地也是地，城市房屋也是房，過去也被禁絕于市場之外，不過等到城地城房雙雙入市，天下大亂了嗎？

譬如說，我們就沒有看到過，城鎮居民有了連房帶地的合法轉讓權，就因貪戀錢財賣房賣地，然后自己淪落街頭，成為無家可歸分子。個別家庭遇到不期之災，賣房的事可能有。不過即便出現那種情況，我們還是要稱贊土地房屋可以公開轉讓的市場制度，因為它提供了一條變現的途徑，可以幫業主應急。鄉下人不是一樣嗎？有地有房，僅限占用之權，急需時不能變現，市價好時也不可以增值一把，比較一下城鄉居民家庭財產性收入的差別，把權衡利弊的權利交給老百姓，不是更好嗎？

城鎮的房地產流轉，也沒有妨礙城鎮基礎設施的投資和建設。恰恰相反，正因為市場化配置土地，才發現了土地資本化的現實途徑，為城鎮和工業投資找到了過去無從想象的籌資來源。農村難道就不要建設和投資嗎？“建設新農村”就沒有“錢從哪里來”的實際問題嗎？農村土地的區位差，一般不像城鎮土地那么值錢，但農村（包括小集鎮）的土地一樣存在級差收益，一樣有資本化潛力，且農村建設的投資額一般也比城鎮小，為什么不在同地同權的框架內，由市場發現相對價格，再由相對價格引導城鄉配置投資資源？

再加一條，城鎮家庭從房地轉讓所獲的收益，可以幫助其家庭成員去異地、異城、甚至異國他鄉學習、創業、找尋新機會，農村居民的房屋土地轉讓，也一樣可以幫助農民進城，租房子、付學費、甚至購置物業，改變自己與下一代的命運。說農村房地不值錢，解決不了啥問題，但我的觀點，總比閑置在那里強，總比一點沒有強吧？

很重要的一點，是房地物業唯有可流轉，才能支持抵押，從而獲得金融服務。城鎮居民的房產可抵押，幫了城里人多少忙，論者究竟知道不知道？農民有房有地的，就是被剝奪抵押的權能，鬧得不少地方的正規金融只好從農村大面積撤出，這到底是幫了農民，還是苦了農民？

當然我也同意，城鎮房地產市場至今還屬“初級階段”，尚未理順的地方多多，一個房價調控讓方方面面深受創傷，未免使人對土地房屋市場化心生戚戚。駕馭城鎮房地產市場尚力有不逮，再來一個農村土地房屋市場，豈不更無招架的能力？不過看到病根，當下我國房地產市場種種痼疾，最脫不得干系的，恐怕還是過強的政府壟斷和不當的行政管制。沿著“上帝歸上帝、凱撒歸凱撒”的路徑，深化改革，房地產市場終究可以慢慢上道。退一萬步說，把所有毛病都算上，即使一個半拉子的土地房屋市場，也比禁絕土地房屋流轉的制度要強！城鎮如此，鄉下也一樣。

小結一下，城鎮土地房屋入市，不過20來年時間，已積累了可觀察、可體驗的經驗。基本結論，土地房屋既不神秘，也不特殊，完全可以放在“市場配置資源”的框架之內。基礎不牢靠，秩序不理想，調控不如意，繼續沿著讓市場化配置資源的路向走下去，總可以繼續改善。沒有誰會贊成城鎮土地房屋“出市”，重回計劃指令體制之巢穴。我的觀點是，既然城鎮向市場的分岔證明走對了路子，農村這個一直被摁在非市場分岔里的土地房屋，也就完全有理由急起直追，爭取同地同權。

第二層面的道理，我以為更有力――在一些農地農房已經入市的地方，也沒有天下大亂，更沒有天塌地陷。對農地農房入市，像古時那位杞國人一樣，憂天地崩墜，廢寢廢食，有必要嗎？

其實，農地農房入市，在我國早就不是罕見現象。讀者中總有光顧過“農家樂”的朋友吧？何謂“農家樂”？還不就是郊區老鄉開在農房里的生意。上世紀80年代到成都出差，看到墻上涂有“點殺”廣告，不解其意，請教當地人，才明白就是農家養雞養鴨養鵝養魚，招呼城里人去消費，“點哪樣、殺哪樣”，吃喝之余圍起一桌打麻將，是成都人的最愛。也有出租農房給其他人經營農家樂的，當然也不是“懸空寺”，連宅基地也一并租了去的。講到底，都是入市的農地農房，也是“非農業用途”。真有什么問題嗎？活躍城鄉市場、繁榮內需，鄉鎮抽點稅和管理費，皆大歡喜，無須大驚小怪。

外出農民工，多半住在哪里？除了工棚，還不是城鄉接合部當地老鄉的家里。上世紀90年代我訪問過北京大紅門外“浙江村”，十數萬人的量級，那叫一個壯觀！記得一戶本地業主，農宅里每間小房都住滿了打工的人，白天卷起鋪蓋裁縫衣服――出口俄羅斯的哩――晚上就在大桌面上挨排睡覺。無一不是租房關系，否則房東憑什么自己一家老小擠在小偏房里？這里的農地農房早已入市，沒什么可稀罕的。

從市場關系看，從租賃到買賣不過一步之遙。日租、月租、年租都是租，但簽個較長的租期，10年、20年、50年，還不就是在向“買賣”的方向走？城地入市也不過70年，房屋所有權雖永遠歸買房的人，但土地到期，就只剩把“上蓋”拆走的權利。租賃、買賣、典當、出讓、轉讓等等，用語不同，其實不過是交易合約的條款有別。共同的一點，都非業主自用，而是“入市”為他人所用。全中國看，農地農房已入市的，絕不在少數。高喊“打擊非法”的，打不利落大家可以追責，好不好啊？

說回來，法律文本宣布不合法的行為，要大面積、成批量、長時間看得到，也要講運氣。一個多月前我遇到一個機會，留到下周與各位分享。