新型城鎮化的基礎設施投資機會與融資模式創新

楊萍

本報記者耿雁冰

實習記者張夢潔北京報道

《國家新型城鎮化規劃》（以下簡稱“規劃”）中明確提出了基礎設施建設的任務和目標。基礎設施領域公私合作發展，世界各國都在推進。PPP（公私合作伙伴關系）在中國有近30年的發展歷史。但現在看來，在新的環境下，其發展機遇與挑戰何在？在清華大學舉辦的“新型城鎮化與可持續發展高層論壇”上，發改委投資所副所長楊萍給出了答案。

基礎設施投資機會

楊萍表示，關于新型城鎮化基礎設施，規劃提出了6大方面的發展指標：百萬人口以上城市，城市公共交通占機動化出行的比例，要從2012年的45%提高到60%；城鎮公共供水普及率，要從目前的81.7%左右提高到90%的水平；城市污水處理率從目前的87.3%進一步提高到95%的水平；城市生活垃圾的無害化處理率，也要從今天的84.8%達到95%；城市家庭寬帶接入能力，從現在的4Mbps的水平提高到50Mbps以上；城市社區綜合服務設施的覆蓋率，從目前的72.5%到實現全覆蓋。

楊萍指出，根據不同類型的城市提出的基礎設施發展的方向和任務，將城市分為三類：中心城市、中小城市和小城鎮。雖然說大中小三類城市，可能在經濟發展增長速度或總體規模有差異，但在基本公共服務的均等上，趨于一致，因此三類城市分類規劃。

中心城市在經濟上的定位主要是增強附設帶動功能，對應的基礎設施發展方向和要求，體現在加強與周邊城鎮基礎設施連接和公共服務的共享方面，建設一小時交通圈；中小城市經濟發展在規劃中的定位是要加快發展，加強市政基礎設施，以及公共服務設施建設、教育醫療等公共資源配置要向中小城市和縣城體現，引導高等學校和職業院校在中小城市布局，優質教育和醫療機構在中小城市設立分支機構，增強集聚要素的吸引力。小城鎮要根據新型城鎮化規劃中所提出的發展方向和人類社會進步的實踐經驗，有重點地發展。

在綜合交通運輸網絡的建設方面，楊萍稱，未來綜合交通運輸網絡建設，到2020年還有很大的增長空間。她表示，綜合交通運輸網絡的發展目標是，到2020年普通鐵路網覆蓋20萬以上人口的城市，快速鐵路網基本覆蓋50萬以上人口的城市，普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市，民用航空網絡不斷擴展，航空服務覆蓋全國90%左右的人口。

目標具體細分而言，一方面，在城市群之間完善綜合交通運輸網絡。要依托國家“五縱五橫”綜合大通道，加強東中部城市群對外交通骨干網絡薄弱環節的建設，加快西部城市群對外交通骨干網絡建設，最終形成以鐵路、高速公路為骨干，以普通國省道為基礎，與民航、水路和管道共同組成的連接東西、縱貫南北的綜合交通運輸網絡。

另一方面，在城市群內部，構建在城市群之間大的城市。按照優化結構的要求，在城市群內部，以軌道交通和高速公路為骨干，以普通公路為基礎，有效銜接大中小城市和小城鎮的多層次的快速交通運輸網絡，提升東部地區城市群綜合交通運輸一體化水平，建成以城際鐵路，高速公路為主體的快速客運和大能力貨運網絡，中西部地區城市群要以快速鐵路、高速公路建設為主導，形成城市群類快速交通運輸網絡。

其次，在城市內部，建設以鐵路、公路客運站和機場為主的綜合運輸樞紐，以鐵路進一步的提高交通運輸的效率。此外，要改善中小城市和小城鎮的交通條件，加強中小城市和小城鎮與交通干線、交通樞紐城市的連接，加快國省干線公路升級改造，提高中小城市和小城鎮公路技術等級，通行能力和鐵路覆蓋率，改善交通條件和服務水平。

楊萍說，包括綠色城市、智慧城市和人文城市建設，也與基礎設施相關。城鎮化發展過程中所涉及的基礎設施面之廣，范圍之大。而城鎮化的推進，也伴隨著城市化率的提升，相應的帶來了基礎設施的巨大投資需求。

融資模式需創新

“基礎設施投資需求（或投資規模），在未來的若干年中，還將占非常高的比重，從短期的經濟變革來看，對經濟的支撐作用還比較強。”楊萍說。

此前，財政部副部長王保安曾在城鎮化投融資PPP模式的培訓中說，目前我國城鎮化率為53.6%，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。“基礎設施投資空間巨大，是推進新型城鎮化的重要著力點和突破口。”王保安如是說。

目前，由于地方政府財力建設不足，在基礎設施融資的來源結構中，呈現出財政資金和銀行貸款占比較高、國有土地使用權收入的依賴性強等兩大特征。

這種融資結構，既和目前的財政體制相關，也和基礎設施部門的公共產品設施相關。具體到細分領域中，比如交通運輸倉儲郵政業，國家預算內資金占比超過10%，國內貸款高的年份接近45%，低的年份也在30%以上。

國土部發布的2013年國土公報顯示，截至2013年底，84個重點城市處于抵押狀態的土地，有40萬公頃以上，抵押貸款的總額接近8萬億。而與此同時，資源有限性的約束也在增強，資源瓶頸現狀為土地城鎮化速度遠遠快于人口城鎮化速度的現狀敲響了警鐘。

另一方面，據審計署公布的數據，已有高達17.9萬億元的地方債務急需化解風險。特別是在最近幾年GDP增速開始下降，地方政府債務風險問題，實際上已經浮出水面。“楊萍說。

現階段，中國經濟進入一個新的增長階段，基礎設施的投融資環境也隨之發生變化。今年以來，政府財政收入增速明顯放緩，對地方政府基礎設施能力產生較大的影響。同時，面臨可能的土地資產價格重估預期，也會影響到地方政府的融資能力。

“需要在新的環境下有所創新、變革，才能夠實現新型城鎮化過程中，所提出的基礎設施發展任務以及基礎設施發展目標。”楊萍分析說。

基礎設施現有投融資模式如何改革創新？基礎設施投融資體制改革的答案是——PPP模式。

但在實踐中，并不是所有的PPP項目都是成功的。在PPP模式中，公共模式和私營機構各有獨特的優勢，并能夠通過合作，實現優勢互補。然而，公私營機構在合作過程中，二者的地位、訴求、話語權等并不相同，讓私營機構主動投資，并深度參與基礎設施長期建設中，在當下可謂挑戰和機遇并存。

基礎設施未來的發展，需要關注增速變化、資產價格估價變化、融資能力變化，需要加大力度推廣使用PPP模式。而財政部今年也會選取一些試點推廣PPP模式。

基礎設施具有投資規模大，運營周期長的特征，這也對未來合同管理的能力提出更高的要求，因為它包括了建設期、運營期以及其他階段的風險管控。“不管是私營部門，還是政府，都要適應新的環境、新的變化。雙方都要提高對合同的管理能力。”楊萍說。

國內外實踐經驗表明，并不是所有的項目都適合用PPP的模式來運行。而決定PPP模式能否成功的因素，不僅包括項目的選擇，也包括政府的合同管理能力。楊萍說：“可能下一階段，政府要在能力建設方面加強培訓。”

“除了資金問題，還有風險的分配問題。不同的公私合作模式，各個部分承擔的風險不同，怎樣更合理地認識到自己所承擔的責任和所面對的風險，可能對PPP項目更好地運作，會起到很大作用。”她提醒說。（編輯林坤）