新型城鎮(zhèn)化的基礎設施投資機會與融資模式創(chuàng)新

楊萍

本報記者耿雁冰

實習記者張夢潔北京報道

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（以下簡稱“規(guī)劃”）中明確提出了基礎設施建設的任務和目標。基礎設施領域公私合作發(fā)展，世界各國都在推進。PPP（公私合作伙伴關系）在中國有近30年的發(fā)展歷史。但現(xiàn)在看來，在新的環(huán)境下，其發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)何在？在清華大學舉辦的“新型城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展高層論壇”上，發(fā)改委投資所副所長楊萍給出了答案。

基礎設施投資機會

楊萍表示，關于新型城鎮(zhèn)化基礎設施，規(guī)劃提出了6大方面的發(fā)展指標：百萬人口以上城市，城市公共交通占機動化出行的比例，要從2012年的45%提高到60%；城鎮(zhèn)公共供水普及率，要從目前的81.7%左右提高到90%的水平；城市污水處理率從目前的87.3%進一步提高到95%的水平；城市生活垃圾的無害化處理率，也要從今天的84.8%達到95%；城市家庭寬帶接入能力，從現(xiàn)在的4Mbps的水平提高到50Mbps以上；城市社區(qū)綜合服務設施的覆蓋率，從目前的72.5%到實現(xiàn)全覆蓋。

楊萍指出，根據(jù)不同類型的城市提出的基礎設施發(fā)展的方向和任務，將城市分為三類：中心城市、中小城市和小城鎮(zhèn)。雖然說大中小三類城市，可能在經濟發(fā)展增長速度或總體規(guī)模有差異，但在基本公共服務的均等上，趨于一致，因此三類城市分類規(guī)劃。

中心城市在經濟上的定位主要是增強附設帶動功能，對應的基礎設施發(fā)展方向和要求，體現(xiàn)在加強與周邊城鎮(zhèn)基礎設施連接和公共服務的共享方面，建設一小時交通圈；中小城市經濟發(fā)展在規(guī)劃中的定位是要加快發(fā)展，加強市政基礎設施，以及公共服務設施建設、教育醫(yī)療等公共資源配置要向中小城市和縣城體現(xiàn)，引導高等學校和職業(yè)院校在中小城市布局，優(yōu)質教育和醫(yī)療機構在中小城市設立分支機構，增強集聚要素的吸引力。小城鎮(zhèn)要根據(jù)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中所提出的發(fā)展方向和人類社會進步的實踐經驗，有重點地發(fā)展。

在綜合交通運輸網絡的建設方面，楊萍稱，未來綜合交通運輸網絡建設，到2020年還有很大的增長空間。她表示，綜合交通運輸網絡的發(fā)展目標是，到2020年普通鐵路網覆蓋20萬以上人口的城市，快速鐵路網基本覆蓋50萬以上人口的城市，普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市，民用航空網絡不斷擴展，航空服務覆蓋全國90%左右的人口。

目標具體細分而言，一方面，在城市群之間完善綜合交通運輸網絡。要依托國家“五縱五橫”綜合大通道，加強東中部城市群對外交通骨干網絡薄弱環(huán)節(jié)的建設，加快西部城市群對外交通骨干網絡建設，最終形成以鐵路、高速公路為骨干，以普通國省道為基礎，與民航、水路和管道共同組成的連接東西、縱貫南北的綜合交通運輸網絡。

另一方面，在城市群內部，構建在城市群之間大的城市。按照優(yōu)化結構的要求，在城市群內部，以軌道交通和高速公路為骨干，以普通公路為基礎，有效銜接大中小城市和小城鎮(zhèn)的多層次的快速交通運輸網絡，提升東部地區(qū)城市群綜合交通運輸一體化水平，建成以城際鐵路，高速公路為主體的快速客運和大能力貨運網絡，中西部地區(qū)城市群要以快速鐵路、高速公路建設為主導，形成城市群類快速交通運輸網絡。

其次，在城市內部，建設以鐵路、公路客運站和機場為主的綜合運輸樞紐，以鐵路進一步的提高交通運輸?shù)男省４送猓纳浦行〕鞘泻托〕擎?zhèn)的交通條件，加強中小城市和小城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接，加快國省干線公路升級改造，提高中小城市和小城鎮(zhèn)公路技術等級，通行能力和鐵路覆蓋率，改善交通條件和服務水平。

楊萍說，包括綠色城市、智慧城市和人文城市建設，也與基礎設施相關。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中所涉及的基礎設施面之廣，范圍之大。而城鎮(zhèn)化的推進，也伴隨著城市化率的提升，相應的帶來了基礎設施的巨大投資需求。

融資模式需創(chuàng)新

“基礎設施投資需求（或投資規(guī)模），在未來的若干年中，還將占非常高的比重，從短期的經濟變革來看，對經濟的支撐作用還比較強。”楊萍說。

此前，財政部副部長王保安曾在城鎮(zhèn)化投融資PPP模式的培訓中說，目前我國城鎮(zhèn)化率為53.6%，預計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。“基礎設施投資空間巨大，是推進新型城鎮(zhèn)化的重要著力點和突破口。”王保安如是說。

目前，由于地方政府財力建設不足，在基礎設施融資的來源結構中，呈現(xiàn)出財政資金和銀行貸款占比較高、國有土地使用權收入的依賴性強等兩大特征。

這種融資結構，既和目前的財政體制相關，也和基礎設施部門的公共產品設施相關。具體到細分領域中，比如交通運輸倉儲郵政業(yè)，國家預算內資金占比超過10%，國內貸款高的年份接近45%，低的年份也在30%以上。

國土部發(fā)布的2013年國土公報顯示，截至2013年底，84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地，有40萬公頃以上，抵押貸款的總額接近8萬億。而與此同時，資源有限性的約束也在增強，資源瓶頸現(xiàn)狀為土地城鎮(zhèn)化速度遠遠快于人口城鎮(zhèn)化速度的現(xiàn)狀敲響了警鐘。

另一方面，據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，已有高達17.9萬億元的地方債務急需化解風險。特別是在最近幾年GDP增速開始下降，地方政府債務風險問題，實際上已經浮出水面。“楊萍說。

現(xiàn)階段，中國經濟進入一個新的增長階段，基礎設施的投融資環(huán)境也隨之發(fā)生變化。今年以來，政府財政收入增速明顯放緩，對地方政府基礎設施能力產生較大的影響。同時，面臨可能的土地資產價格重估預期，也會影響到地方政府的融資能力。

“需要在新的環(huán)境下有所創(chuàng)新、變革，才能夠實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中，所提出的基礎設施發(fā)展任務以及基礎設施發(fā)展目標。”楊萍分析說。

基礎設施現(xiàn)有投融資模式如何改革創(chuàng)新？基礎設施投融資體制改革的答案是——PPP模式。

但在實踐中，并不是所有的PPP項目都是成功的。在PPP模式中，公共模式和私營機構各有獨特的優(yōu)勢，并能夠通過合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。然而，公私營機構在合作過程中，二者的地位、訴求、話語權等并不相同，讓私營機構主動投資，并深度參與基礎設施長期建設中，在當下可謂挑戰(zhàn)和機遇并存。

基礎設施未來的發(fā)展，需要關注增速變化、資產價格估價變化、融資能力變化，需要加大力度推廣使用PPP模式。而財政部今年也會選取一些試點推廣PPP模式。

基礎設施具有投資規(guī)模大，運營周期長的特征，這也對未來合同管理的能力提出更高的要求，因為它包括了建設期、運營期以及其他階段的風險管控。“不管是私營部門，還是政府，都要適應新的環(huán)境、新的變化。雙方都要提高對合同的管理能力。”楊萍說。

國內外實踐經驗表明，并不是所有的項目都適合用PPP的模式來運行。而決定PPP模式能否成功的因素，不僅包括項目的選擇，也包括政府的合同管理能力。楊萍說：“可能下一階段，政府要在能力建設方面加強培訓。”

“除了資金問題，還有風險的分配問題。不同的公私合作模式，各個部分承擔的風險不同，怎樣更合理地認識到自己所承擔的責任和所面對的風險，可能對PPP項目更好地運作，會起到很大作用。”她提醒說。（編輯林坤）