北京城市發展與京津冀區域合作

吳唯佳

本報記者高原

實習記者張夢潔北京報道

“京津冀地區需要相互協調才能解決，我們結合十八大提出的五位一體和國家發展轉型的要求，提出了京津冀要加強省際的生態文化城際網絡，以天津為核心的沿海經濟區。”清華大學建筑學院城市規劃系主任、教授吳唯佳表示。

在他看來，這隱含著目前看京津冀地區最缺乏合作。總體來看，長效機制沒有建立，已不能滿足區域經濟的現實要求，迫切需要合作安排，需要進行制度創新和改革。

區域合作頂層設計

區位需要拓展。北京每年有10-20個中央部門在快速增長，增加了城市交通、環境保護等問題，國家管理需要升級，經濟發展也需要進一步提升。另外，北京布局本身存在一些歷史遺留問題，要通過技術新區和合理安排來解決，因為經濟發展中也需要合作和競爭。

“對京津冀復雜性的區域來說，這些目前都提出了發展要求，在這過程中，怎么協調北京、天津、河北等區域的關系？重點是，現在需要三家協同發展。”吳唯佳說。

一方面，北京面臨著水資源、水環境的共建、共保、共享問題，國土資源部推動的土地開發控制來推進劃定開發邊界等一系列措施，包括工程區；另外北京新機場已經出現土地資源跨界合作的問題；北京也注意到城市的區位擴展，城鄉建設用地提出管理新要求。

另一方面，北京和河北等臨近省市，已經出現了邊界圍城，這需要資源環節的共享，因為城鎮化根本來說不是一個地區、一個城市的經濟聯系和社會聯系，更多的在于跨區域聯系，另外，流動人口問題需要解決。

在區域合作上，需要怎樣的頂層設計？比如說土地利用規劃怎樣協調？怎樣實現區域共建共享的可能性？還有北京、天津、河北之間，到底能不能建立跨省的合作區？

北京有優越的經濟資源、管理資源、政策資源，但是缺土地資源，河北則相反，這兩者之間目前跨省的合作，有巨大的難點。考慮到首都功能的縮緊，需要像美國那樣，有一個首都構造委員會，來統籌安排首都的建設和安全等一系列的問題。

特大城市發展認識

“怎樣認識首都發展規律，首都功能要疏解，到底中國的首都應該如何建設、發展？20世紀以來首都的基調都是國家的象征，英國的一位學者認為，首都不僅僅是國家中央機關的腹地，首都的類型多種多樣，造成多種多樣的主要原因，是與國家政體形成的歷史因素有關，所以要改首都的功能等就很難。”吳唯佳表示。

在他看來，特別是一些成熟的國家，地方城市和首都的關系非常多。比如韓國首爾，將近一半的韓國人口在首爾，要遷都唯一的辦法就是通過政治，所以韓國準備把首爾的政治功能往外搬，中間有非常曲折的過程。東京很長時間要搬政府部門，經濟部門卻搬不了。

從世界各國看，首都是影響國家發展的樞紐。首都是國家的管理、對外交往、科技文化等重要的構成部門。從各大城市看，所有的特大城市（包括美國）都面臨一個問題，在向服務業發展的過程中，周邊地區的人口都在增長，現在特大城市都在向特大城市地區邁進。

吳唯佳認為，北京特大城市的發展主要原因有：一是，首都功能和首都經濟的深化發展。在北京城市發展過程中，首都功能一直是北京發展的基本要求：二是，隨著中國綜合實力的顯著提升，國家官署管理和形象等一系列要求越來越高；三是，北京的地位和區位優勢，也提升了這些優勢。

首都功能在不斷的深化拓展，增加了國家的影響力。目前北京在十幾個城市的排名靠前。2013年，北京吸引全球500強企業48家，這些原因都跟央企首都功能相關。另外，奧運會等都對北京的衛生、教育、文化等服務領域和選址帶來影響。

受首都區位優勢的影響，科研和軟件等成為了北京的龍頭產業，北京的第三產業服務業占到了70%多的比重。由于高速技術的發展，北京的發展是越來越好，影響力越來越廣。

轉變發展方式

在吳唯佳看來，首都經濟在發展，一般服務業也在發展。

從一般規律看，北京中心指的是城六區，五環以內完成了去工業化進程，那么工業是向北京的外圍地區擴散，但規模還是比較大。中心城區的去工業化進程也在向外蔓延。首都經濟的深化發展，也帶動了就業增長的擴大。很多參與北京建設的人，沒有享受北京的低票價。

另外，從人口增長看，北京在全國排名第二，增長的部分主要集中在邊緣地區，主要是增加的外來人口，其受教育的水平，相比北京的戶籍人口低很多，這也使得常駐外來人口的特色，基本上從事一般服務業。

首都經濟在城六區里呈現一個多中心化分布的態勢，制造業、房地產業在北京的外圍地區蔓延。

由于首都經濟的要求，在基礎設施、公共設施方面花了很多錢，因此形成了首都經濟在高端服務業、總部經濟的狀態，形成了高密度、高強度的格局。北京越來越高、越來越厚、越來越密了。

邊緣地區、城鄉接合部，人也在同步增長，造成中心城區向外蔓延的態勢。這些主要的部分是鄉村建設用地管理失控造成的。

從城市結構看，城市的網絡模式蔓延，影響了城市的宜居，另外，中心城區的綜合承載力不斷增強，但是可持續發展能力持續下降，特別是面臨著水資源、能源，空氣環境等幾方面的挑戰。

“那么怎么辦？由于北京現在擁有巨大的城市規模和發展專業性，使得首都規模壓力會長期存在；另外，從國家城鎮化的趨勢看，京津冀的發展態勢會非常強勁，這樣使得北京的人口壓力很大，這也是一個很難逃脫的整體影響；另外，嚴酷的資源環境條件、土地利用和整治、水資源的危機，會長期制約北京的城市發展。”吳唯佳表示。

為此，首都機制還是要走向區域，不僅是京津冀統籌安排，北京區域范圍內也需要統籌考慮，所以首都經濟的區域拓展，是一個多層面綜合考慮和研究的課題。

他建議，要加快體制改革轉變的發展方式。國家項目安排，政策引導，然后轉化獲得融資制定的方式，可能是很難以繼續，需要轉變發展方式。要向在國家引導下，以市場為主導、關鍵作用的方向轉變。

另外，北京還需發散首善區的引領作用。因為北京在國內影響很大，之所以做京津冀協調發展，原因就是北京的發展會對全國的新型城鎮化造成巨大的影響，所以吳唯佳認為，要發揮首善區的引領作用，來幫助中國復興的重任，來塑造首都的功能。

吳唯佳希望，調整北京的產業政策，把北京的產業分為一般產業和高端產業。北京在邊緣地區的蔓延過程中，農民的瓦片經濟，能夠支撐基本服務的需求，對就業的需求程度不高，所以，政策方面需要有相應的調整措施。

另外，希望在空間上做一些統籌安排。對北京來說，要延續中國城市的特點，希望在布局上，沿著中軸線向南向北延伸，統籌布局首都的安排。“我們也希望開展地區設計，一方面發展經濟，改善國家治理；另一方面，發展文化，發展一些歷史遺存中的項目建設，來凝聚國家的人心，來改善生態。”吳唯佳建議。（編輯林坤）