地方債自發自還試點將擴圍 “自還”資金哪里來

目前廣東、山東等十省區市已試點地方政府債券自發自還。財政部部長樓繼偉表示，下一步試點仍將擴大。對于償還資金安排，業內人士和專家表示，需預估幾年后即債務到期時財政收入規模，以保證可以有足夠資金，這要求進一步完善預算管理，建立跨年度預算管理。此外，在地方融資平臺剝離地方融資功能后，此前基于地方融資平臺建立的償債準備金可轉而補充償債資本。但具體資金安排地方需根據實際情況，中央無需做出“一刀切”規定。

跨年度預算預估未來償還能力

樓繼偉日前表示，下一步地方政府債券自發自還試點還將繼續擴大。專家指出，擴大不可能一蹴而就，而應關注地方財政及負債水平。財政部財政科學研究所區域財政研究所副主任石英華認為，自發自還不可能一下推行到所有省市，試點應在具備一定條件，如債務風險基本可控、財稅收支狀況較好、政府信用良好的地區擴圍。而本身財政收支潛力不大、財政狀況不樂觀或債務率很高的地方，短期看都還不具備自發自還的條件。

“自還”涉及地方政府對償債資金的安排。此次財稅改革中，地方債問題被納入“改進預算管理制度”中的一項。樓繼偉表示，下一步改進預算管理制度將主要從七方面推進：以推進預算公開為核心，建立透明預算制度；完善政府預算體系，研究清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項；改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制；完善轉移支付制度；加強預算執行管理；規范地方政府債務管理；全面規范稅收優惠政策。業內專家指出，七方面盡管看似互相平行，但建立透明預算、建立跨年度預算平衡機制等均有助于規范地方債自發自還，降低償債資金不足風險。

業內人士表示，目前地方政府債務存在周期錯配問題，即債務償還周期長于當屆政府任期，容易造成舉債時對償還能力預估不足，加劇償債壓力。相比目前財政預決算以年為單位，跨年度預算將拉長預算周期，緩解“前任借債，后任還錢”的問題。社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華對中國證券報記者表示，跨年度統籌對應于跨年度的重大工程。“目前分年度的預算中借貸雙方的相關性不強，看到的信息也不全面，不利于市場總體判斷。”汪德華表示，預算周期變長，有助于債務資金和財政資金的綜合統籌，與地方債的償還等制度密切相關。

償債準備金轉型后可充實還債資金

財政部此前印發的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》中明確，試點地區應當建立償債保障機制。業內人士指出，此前基于城投債而建立的地方政府債務償債準備金可經完善后，納入地方債償債資金體系中。根據審計署報告，截至2013年6月底，我國28個省級、254個市級、755個縣級政府建立了償債準備金制度，準備金余額為3265.50億元。

汪德華指出，償債準備金源自地方融資平臺建設，財政部之后給出了相關要求。目前各地的發展不平衡。現在建立起了真正的地方債制度，償債準備金作為債務管理的鏈條之一，應該要隨著新的形式而完善起來，要逐步的探索滿足現實的需要。由于形式變化，償債準備金可以作為預先還款條件不充足時的補充使用。但也有業內人士表示，此前的償債準備金按照債務余額的一定比例提取，通常各個地方償債準備金的規模都不大。因此，盡管其能償還一部分債務，但累積的資金不足以償還全部債務，僅是彌補風險的一種手段。因此，全部還債還要靠每年財政增長，包括非稅收籌集資金等各方面財力。

全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻此前表示，短期來看，我國部分地區面臨較大的償債壓力，對于這部分存在著較大的債務風險的地區，地方政府應采取主動，要嚴格控制新增債務，嚴防風險繼續累積，積極化解現存的風險隱患，同時通過設立政府性債務償債準備金、制定應急預案等手段為可能的風險爆發做好準備，在危機早期就應介入，將風險控制在有限范圍內，避免風險的跨區域、跨領域蔓延。

市場約束

償還資金結構無需“一刀切”

財政部目前對于自發自還試點辦法中，涉及“自還”的僅有一條：“試點地區承擔債券還本付息責任。試點地區應當建立償債保障機制，統籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發行費等資金，切實履行償債責任，維護政府信譽。”但在專家看來，對于償還資金結構安排無需財政部“一刀切”，各地方可根據實際情況靈活安排。而市場將對資金安排是否合理做出判斷，客觀上約束政府發債行為。“如果市場上認為地方政府債券風險較高，那么拒絕購買也是理所應當的。我們還是希望加大市場調節的因素，交給市場來定價，來判斷風險。”

我國地方財政資金收入主要包括政府預算內支出、政策性收費和經營資源收入。相關研究報告顯示，政府預算內支出，主要包括城市維護建設稅和公用事業附加、中央財政的專項撥款以及地方專項資金。地方政府經營性資產收入主要包括土地出讓轉讓收入以及存量資產經營權轉讓收入等。此外，地方政府政策性收入主要包括各種配套費和使用費等。但是，這一資金來源的穩定性較差，而且呈現出明顯的下降趨勢。在20世紀90年代中期，地方政府政策性收費在市政建設資金來源中的比重曾接近50%。但隨著有關收費項目的治理工作，目前這一比率僅為4%，難以成為我國地方政府性債務償還資金來源。

業內人士表示，目前來看，地方“自還”資金構成仍將以地方財政和項目收益為主。但由于舉債投資項目具有公益性，且投資回收周期較長，因此財政償還安排的合理性將直接影響地方債能否獲得市場認可。在財政支出的具體安排上，除目前已披露的廣東省以中央返還的燃油稅替代性收入外，地方稅收收入、償債準備金等都可成為償債資金來源，但具體安排需根據地方實際情況。