新一輪財稅改革或重塑央地事權 成改革重要一環

新一輪財稅體制改革將是下一階段改革的重點。

相比1994年分稅制改革，6月底中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》在保證中央收入的同時，重筆闡述了中央和地方在事權和財權以及支出責任上的關系，成為當下輿論關注的一個重要方向。

和分稅制改革一樣，現代財政制度也面臨著中央和地方的分權難題，如何處理兩者關系，是改革成敗的重要一環。

財稅界人士普遍認為，重構中央和地方分成比例或將成為改革的一個方向。據悉，目前各省正在測算稅收的分成比例，旨在通過這種測算，調節央地之間新的財政關系。

央地關系的重構

“事實上，改革的難點主要是當前稅制改革并未完成，特別是‘營改增’的改革對中央和地方分成會產生直接影響，在其未完成之前，很難準確測算央地之間新的分成比例。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文坦言。

在他看來，財稅改革的重點在于調整中央和地方之間的財政關系。“曾經有測算說，增值稅中央和地方75：25的分成比例，在‘營改增’完成后，有可能實現60：40或者50：50的比例，不過最終仍然要看‘營改增’完成的效果。”

據悉，2012年我國在上海試點“營改增”，此后，在全國范圍鋪開，按照“十二五”計劃，明年底營改增將全部完成。

值得注意的是，隨著“營改增”試點的推廣，中央和地方收入發生變化，如何分配地方財政收入成為當前面臨的緊迫問題。

“雖然現在‘營改增’后減少的稅仍然會返還給地方政府，從總量上看，目前地方政府因為稅制變化并未造成財政收入的減少，但是隨著改革的不斷深入，中央的返還將不能持久。”東部某地級市稅務機關人員表示。

對此，中國社科院財經戰略研究院張德勇曾表示，調整中央和地方之間的財政關系既是重點又是難點，難點在于涉及利益格局的再分配。未來應該從兩個方面來改革以理順中央和地方的收入劃分，即中央應當上收一部分支出責任，減輕地方政府的負擔，同時給地方增加一定的財力。

這和當前的改革路徑不謀而合。

十八屆三中全會明確指出，保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。

6月30日發布的《深化財稅體制改革總體方案》中也明確要求，調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。

對此，財政部財科所所長賈康認為，賦予地方政府一定的稅政管理權限是處理央地關系的關鍵。在他看來，科學安排稅種分享比例，依據事權與支出責任相適應的客觀需要、民生事項的重要程度和社會公共管理的相關性等來確定稅種分享，凡與地方民生相關大、更富地方特性的稅種，應增大所在地的分享比例。

在此背景下，新一輪財稅體制改革預計將在2016年基本完成重點工作和任務，又會存在什么樣的挑戰？

張德勇認為，是否能夠如期完成新一輪稅制改革主要取決于政府的執行力，1994年稅制改革的完成主要靠的就是中央堅定的推動。

分稅制的“退出”

事實上，作為中國財政體制改革的一個重要轉折點，分稅制曾被喻為“中國改革歷程中的經典之作”，它不僅結束1994年之前我國財政體制搖擺不定的局面，重要的是保證了中央財政的穩定。

從1994年開始，分稅制改革的框架和規則一直延續，至今已經整整20年的歷史。1994年的分稅制改革，在中央政府與地方政府之間進行了事權與財權的重新劃分。

按照分稅制改革方案，中央將稅收體制變為生產性的稅收體制，通過征收增值稅，將75%的增值稅收歸中央，地方獲得25%的收益。中央政府負責國防、外交、轉移支付、戰略性開發等預算開支，地方政府負責提供普通教育、醫療等公共服務。

在20多年的歷史中，分稅制改革使得中央財政收入提升到50%以上，但財政支出不到20%，中央通過轉移支付和稅收返還的方式，對地方政府保持強有力的控制。

“集中力量好辦事。”是分稅制改革的一個重要表現。

財稅人士普遍認為，通過分稅制改革的框架，以及一系列改革措施的出臺，實際解決了國企三角債、銀行業面臨破產等一系列難題。

財政部財科所研究員趙云旗撰文稱，1994年分稅制改革是改革最全面、規模最大、范圍最廣的，而且是新中國成立以來一次重大的稅制改革。在收入分配方面，基本理順了分配關系，扭轉了稅收收入占國民生產總值比重下降的局面。

但隨著改革深入，分稅制出現明顯的負面效應，特別是到目前為止，省以下分稅制財政管理體制不夠完善，這造成地方各級政府間較少實行按事權劃分財政收支的分權式財政管理體制。

賈康認為，分稅制改革后出現的縣鄉財政困難、地方政府財權與事權不匹配、土地財政、“跑部錢進”等問題，正是因為分稅制沒有貫徹到位所致，“分稅制在省以下貫徹遇阻，沒有體現正面的意義”。在此背景下，通過財稅體制改革，改變央地之間的事權關系顯得尤為重要。

未來實行扁平化財政關系，包括在中央、省級、縣級的三級框架里處理好財政稅收方面深化改革的問題，或將是現代財政體制完善分稅制不足之處的一個方向。

對此，財政部部長樓繼偉在提到財政體制改革時也表示，財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任。