張茉楠：消除剛性兌付的制度根源

張茉楠

繼8月全國人大通過《新預算法》及頒布《財稅改革總體方案》后，因應地方債務風險的“地方債務管理新規”也隨之出臺。新規的一個“亮點”，是中央政府對地方政府明確“不兜底”。與此同時，在新一輪財政管理體制改革的方案中，對地方債的管理，思路仍然還是采用建立在國家信用基礎上的財政工具。以此觀之，中央政府對地方政府“不救助”仍是一大難題。從現行財政體制框架下看，導致我國政府性債務擴張的制度根源并沒有根本消除，如何打破地方政府“剛性兌付”是關鍵。

當前，我國已經形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。政府對企業的支持從過去的直接支持轉為擔保或隱性承諾，這些擔保或承諾并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開支或責任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務，形成了大量的隱性債務和赤字，這些隱性債務都沒有納入財政預算管理體系，游離在政策監控的范圍之外。

由于財稅體制改革相對比較滯后，地方政府年度預算形式上平衡，不列赤字，實際上大量的政府性債務在體外循環。《預算法》很大程度上被架空，甚至形同虛設。將目前公開資料所獲得的平臺債務與地方債務的平臺債務比較，我們發現負有償還責任的地方債務中主要分項均少于平臺債務，表明平臺債務大部分并未納入地方直接債務，即使考慮或有負債后，大部分的平臺債務仍游離于地方債之外。

事實上，從顯性債務視角考察我國政府債務率，整體上仍處于安全可控水平。按寬口徑測算，我國政府性債務規模龐大且隱性化特征十分明顯。數據顯示，近10年來我國政府隱性債務與顯性債務保持基本同步增長。截至2012年6月末，在82.7萬億元的政府性債務中，顯性債務余額占10.2%，隱性債務占89.8%，顯性債務與隱性債務余額之比約為1:9，地方政府隱性負債正成為中國面臨最大的中長期風險之一。

清華大學公共經濟、金融與治理研究中心日前發布的《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》以及“2014年289個城市財政透明度排行榜”顯示，迄今只有14個城市公布了政府性債務的相關數據，僅占城市總數的4.82%，而且絕大部分政府性債務由市區縣政府的投融資平臺公司承擔，許多市政府負債水平較高，在主觀上難以披露。

由于利益沖突和體制原因，隱性債務使用存在透明度低、專業性差和行政干預的問題，監管上存在口徑不一、統計信息缺乏和管理分散等問題，無法對政府性債務作常規的統計、監測、評估和控制，難以全面掌握政府性債務真實情況。同時，我國目前還沒有專門的機構和標準來統計地方債務。各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數量無從知道。這部分藏在黑箱里的隱性債務是個未知數。

地方政府隱性債務包括三大類：一是地方國有企業虧損缺口。近年來國有資產管理體制改革使政府和國有企業之間的關系有了轉變，國有企業以全部法人財產對外承擔責任成為獨立的法人實體。但國企改革中仍存在政企不分、政資不分問題，地方政府干預企業日常經營活動有增強的趨勢，國有企業整體效益和財務狀況直接影響政府性債務的形成。二是地方政府的政策性債務。如地方政府拖欠工程款項的債務、欠付墊資款未有掛賬的債務、集資形成的債務、回購(BT)融資債務、信托融資債務。三是地方政府在社會保障資金和住房公積金等方面存在的欠賬，地方金融機構的不良資產及其處置形成的債務等，這使得相信“地方政府最終會支持融資平臺”，以及“中央政府最終會支持地方政府”成為保證平臺債務鏈條不斷裂的最重要前提，“剛性兌付”現象因此成了地方債務治理過程中的痼疾。

因此，守住監管底線，通過市場化途徑引導風險釋放，打破地方政府“剛性兌付”就成為必然。雖然在體制上，中央政府對地方政府負有責任，但在經濟層面上，中央和地方政府之間處于由中央主導的經濟分權的進程中，地方政府目前已有了較充分的經濟發展自主權，已有了一定的獨立事權，中央政府對地方政府債務不承擔全部責任，已有了體制上的合理性。

中央政府要對地方債務違約“不救助”、“不兜底”，最核心的是要從體制上切斷信用擔保鏈條，徹底改變以往暗箱操作為特征的債務解決方式。而對地方政府進行信用評級的前提，正是切斷中央對地方政府的救助，使地方政府擁有獨立的償債能力和信用基礎。此外，較為成熟的債務監管體制， 都有對債務的透明度要求。如美國、澳大利亞等國都建立了較為完整的地方政府債務報告制度，地方政府必須將債務規模， 舉借數， 償還數、利息等信息完整的披露給公眾。因此，下一步我們還需通過完善政府隱性債務的會計核算、統計報表和審計監督，建立政府性債務規模控制及風險預警機制，定期監測評估，動態掌控政府性債務擴張節奏和風險敞口，公開政府性債務信息，進而消除地方政府“剛性兌付”的制度性根源。

(作者系中國國際經濟交流中心副研究員)