解讀中國版存款保險制度：差別費率+強監(jiān)管色彩

11月30日，國務院法制辦正式發(fā)布《存款保險條例（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），這一醞釀21年的、事關中國金融穩(wěn)定和市場化改革的制度終于靴子落地。根據(jù)《條例》，存款保險實行限額償付，一旦銀行破產(chǎn)，存款人將根據(jù)自己的存款金額，獲得最高限額為人民幣50萬元的償付。這標志著之前由國家對存款人存款進行全額隱形擔保的時代即將結(jié)束，存款人的選擇將考驗銀行的信譽和經(jīng)營能力，中國金融的市場化改革往前邁了一大步，同時也打開了金融改革的突破口。

其實，早在1993年，國務院就提出建立存款保險制度，并在其后進行理論研究和制度設計，在2007年全國金融工作會議上明確提出要建立存款保險制度，當時由央行和其他部門代擬的《存款保險條例》也已經(jīng)提交國務院審議。但是隨著2007年底美國次貸危機和全球金融危機的爆發(fā)，政府為了穩(wěn)定起見，將這一條例擱置，直到十八屆三中全會重新提出建立存款保險制度，這一事關中國金融改革的重要基礎制度才重新啟動。

從今日發(fā)布的意見稿來看，中國版的存款保險制度參照了很多發(fā)達國家的存款保險制度，特別是借鑒了美國的一些經(jīng)驗。美國早在1933年就已經(jīng)建立存款保險制度，而在本輪金融危機爆發(fā)的過程中，這一制度在維護金融穩(wěn)定和存款人利益方面發(fā)揮了很大的作用。其中包括強制投保、差別費率、最高限額賠付和具有監(jiān)管職能的存款保險制度等。

首先，在投保方式上，國際通行的做法有自愿投保和強制投保兩種，中國臺灣在上世紀90年代存款保險制度實行之初采取的是自愿投保，后改為全面投保，即強制投保，中國版存款保險制度將采取強制投保的方式。《意見稿》第二條明確表示，“在中華人民共和國境內(nèi)設立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)（以下統(tǒng)稱投保機構(gòu)），應當依照本條例的規(guī)定投保存款保險。”，這基本要求現(xiàn)有大小銀行類金融機構(gòu)必須按照規(guī)定向存實行款保險基金管理機構(gòu)交納保費，形成存款保險基金。

其次，在這一制度在中國監(jiān)管部門開始醞釀之初就存在一些分歧，主要集中在要不要實行差別費率？存款保險機構(gòu)要不要有一定的監(jiān)管職能？從《意見稿》上看，上述分歧得以落實，即第九條規(guī)定的“存款保險費率由基準費率和風險差別費率構(gòu)成。費率標準由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟金融發(fā)展狀況、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調(diào)整，報國務院批準后執(zhí)行。

各投保機構(gòu)的適用費率，由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)投保機構(gòu)的經(jīng)營管理狀況和風險狀況等因素確定。”

國務院考慮實行差別費率的主要原因是為了防止金融機構(gòu)的道德風險，因為如果不管經(jīng)營好壞，所有銀行的存款人都能得到同樣的補償，就會使得部分銀行放松自己風險管理情況，出現(xiàn)“搭順風車”的情況。

即銀行交納費用的多少，不僅僅按照存款保險基金管理機構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)定，還要根據(jù)自身的經(jīng)營和風險情況來交納。但是《意見稿》里面并沒有對基準費率和差別費率進行明確的說明，最終答案還要等條例正式發(fā)布以后才能揭曉。

以美國1991年出臺的《聯(lián)邦存款保險公司修正法案》，按照銀行風險等級確定存款保險費率要求，即采用兩套相關標準對銀行的風險狀況進行分類，第一個是按照資本充足水平劃分為5個等級：資本相當充足、資本充足、資本不充足、資本相當不充足、資本嚴重不充足；第二類是監(jiān)管評級，即按照銀行的評級氛圍A、B、C三個等級。通過以上兩個標準的綜合，金融機構(gòu)存款保險費用的高低與反映其風險狀況的資本充足率和監(jiān)管評級掛鉤，資本充足率和監(jiān)管評級越高，所繳納的存款保險費用就越低。反之，金融機構(gòu)需要繳納的存款保險費用就越高。

在通過對金融機構(gòu)的評級制定繳費水平的過程中，美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）也對這些金融機構(gòu)發(fā)揮了監(jiān)管的作用，如果一家銀行出現(xiàn)資本相當不充足時，F(xiàn)DIC可以強制該機構(gòu)進行強制性的兼并充足，以滿足其資本結(jié)構(gòu)；在其資本嚴重不足時，對其進行強制性的破產(chǎn)清算。

在《意見稿》中對存款保險基金管理機構(gòu)的職責進行了明確，其中包括“制定和調(diào)整存款保險費率標準，報國務院批準；確定各投保機構(gòu)的適用費率；依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風險處置措施”等。

同時第十五條規(guī)定“存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可以對其提出風險警示。”

第十六條規(guī)定“投保機構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構(gòu)應當按照存款保險基金管理機構(gòu)、中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的要求及時采取補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。

投保機構(gòu)有前款規(guī)定情形，且在存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)未改進的，存款保險基金管理機構(gòu)可以提高其適用費率。”

第十七條規(guī)定：“存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)有《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條、第三十九條規(guī)定情形的，可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法采取相應措施。”

這些條文賦予了存款保險基金管理機構(gòu)明確的監(jiān)管職能，雖然目前條例尚處于征求意見階段，但其強大的監(jiān)管色彩已經(jīng)體現(xiàn)。

在對存款人的賠付額度方面，《意見稿》進行了明確規(guī)定，即存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。中國人民銀行會同國務院有關部門可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風險狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報國務院批準后公布執(zhí)行。

同一存款人在同一家投保機構(gòu)所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數(shù)額在最高償付限額以內(nèi)的，實行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機構(gòu)清算財產(chǎn)中受償。

國務院在制定賠付額度的標準時主要有兩大考慮，一方面要維護金融穩(wěn)定，另一方面要防止道德風險，如果選擇的賠付額度太低，很多存款大戶就會流失，如果賠付額度定的太高，儲戶就不愿對銀行做出選擇，達不到存款保險制度設計的目的，蘊藏著道德風險。

根據(jù)央行對于《意見稿》的說明，根據(jù)2013年底的存款情況測算，50萬的最高賠付額度可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。這意味著，絕大多數(shù)存款人的存款能夠得到全額保障，不會受到損失。而且，這個限額并不是固定不變的，人民銀行會同國務院有關部門可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風險狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報國務院批準后公布執(zhí)行（第五條第一款）。

雖然存款保險制度在賠付額度上照顧了99.63%儲戶的利益，但是另外不到0.5%的儲戶的能量往往很大，其利益如果受損，可能會對政策表達不滿。

改革開放30多年以來，中國金融改革充滿波折，每一次前進都阻力重重，歷經(jīng)20年醞釀的存款保險制度之所以引起廣泛的關注，不僅僅關系到中國金融系統(tǒng)穩(wěn)定，同時也為下一步的金融改革找到了突破口，存款保險制度出臺后，利率市場化、民營銀行等金融改革難題都會獲得巨大的政策支持，并隨著存款保險制度的實施迎刃而解。(李磊/文)