立法：讓改革于法有據

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立法，是依法治國的第一道門檻。建法治中國，立法要先行。

法律是治國之重器，良法是善治之前提，治國理政必有良法相輔。十二屆全國人大二次會議以來，全國人大常委會密集修法、加快立法，正是為依法治國提供立法層面的保障，有效增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。

過去一年，全國人大及其常委會緊緊圍繞黨和國家工作大局開展立法工作，注重發揮法律對改革發展的引領和推動作用，更加突出保障和改善民生方面的立法，及時修改與實際情況和發展要求不相適應的法律。以民主的力量確保立法的質量，以立法的嚴謹保障法治的科學，在民主與法治的良性互動中，共同見證法治中國前行的每一個腳步。

保障改善民生完善現有之法

隨著時代發展，有的法律法規已經滯后了，在解決現實問題方面顯得力不從心，這就需要及時對這些法律法規進行調整，從而讓人民群眾享受到更多的“法治紅利”。一年來，全國人大常委會抓緊修改與經濟社會發展不相適應的法律，推動科學發展，保障改善民生。

——修改環境保護法。環境保護法是環境領域的基礎性、綜合性法律，全社會對這部重要法律的修改都很關注。全國人大常委會認真貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，堅持從我國國情和發展階段出發，針對當前環境保護領域的共性問題和突出問題，著重健全保護環境的體制機制，完善防治污染的法律規范，對環境保護法進行了全面修訂。

——修改軍事設施保護法。這次修改統籌兼顧經濟建設、社會發展和軍事設施保護，對于保障軍事設施安全和使用效能，加強國防現代化建設和軍事斗爭準備，具有重要意義。

——修改預算法。這次修改，是預算法施行20年來的第一次修改，是全國人大常委會貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神、深化財稅體制改革、推動建立現代財政制度的一項重大舉措。修改后的預算法，體現了全面深化改革的精神，總結多年來實踐經驗，旨在建立健全全面規范、公開透明的預算制度，加快轉變政府職能，推進國家治理體系和治理能力現代化，促進經濟社會持續健康發展。

——修改安全生產法。安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關經濟發展和社會穩定大局。常委會在認真總結實踐經驗、深入調研的基礎上，對安全生產法作出重要修改。旨在通過立法牢固樹立以人為本、安全發展的理念，始終把人民群眾生命安全放在第一位。

——修改保險法等五部法律。常委會通過立法繼續深入推進行政審批制度改革，加快建設法治政府和服務型政府。為簡政放權提供法律上的有力保障，確保行政權力更加平穩有序運行。

——修改行政訴訟法。這次修改是行政訴訟法實施24年來的第一次修改，是對我國行政訴訟制度的一次重要完善。通過立法引導司法機關依法及時準確審理行政訴訟案件，引導政府部門不斷增強法治觀念，提高依法行政水平，引導公民、法人和其他組織通過法律途徑和法治方式保護自己的權益。

適時制定新法及時作出決定

一年來，全國人大及其常委會制定了一批適應推動科學發展、促進社會和諧發展的新法律。

——制定反間諜法。這部法律以現行國家安全法為基礎，突出反間諜工作特點，在總結實踐經驗的基礎上，增加規定了反間諜工作的原則、間諜行為的定義、國家安全機關的相關職責和保障公民、組織合法權益等方面的內容。

——制定航道法。從法律層面規范和強化了航道保護制度，設立了航道通航條件影響評價制度，明確了監管責任，有利于保障航道暢通和航行安全、促進水運發展。

一年來，全國人大常委會還及時做出一系列法律解釋和有關法律問題的決定。確保重大改革于法有據，在法治軌道上推進改革。

先后審議通過了關于刑法、刑事訴訟法有關規定的7個法律解釋；關于民法通則、婚姻法相關條款解釋的決定；關于授權在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定；關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定；關于設立國家憲法日的決定；關于授權國務院在三個新設自由貿易試驗區以及上海自由貿易試驗區擴展區域暫時調整有關法律規定的行政審批的決定；關于設立烈士紀念日的決定；關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定等。

發揮立法引領推動保障作用

過去一年，全國人大常委會著力圍繞人大立法工作發揮職能作用，加強重點領域立法，確保及時完成與改革相關的涉法事項，完善立法體制機制，深入推進科學立法、民主立法。盤點和回顧十二屆全國人大二次會議以來全國人大常委會的立法足跡，人們可以從中發現諸多亮點。

亮點一，回顧這一年，用立法引領改革成為人大立法工作的一大亮點，使重要改革舉措能夠得到法律授權，讓改革按法律程序進行，確保一切改革舉措都在法治的軌道上推進。立良法，離不開與時俱進。當今中國，經濟社會快速發展變化，格外需要以法治保障和維護秩序。全面深化改革涉深水、闖險灘、啃硬骨頭，離不開法治的引領和推動。改革是對原有體制機制的改變，而法律是改革實踐的方向指引和改革成果的制度化體現。辯證把握“破”與“立”的關系，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要，改革就能在法治軌道上行穩而致遠。如為解決有關法律規定在三個新設自由貿易試驗區以及上海自由貿易試驗區擴展區域的調整實施問題，全國人大常委會作出了關于在上述區域暫時調整有關法律規定的行政審批的決定。人大立法工作為改革的全面順利展開起到重要的引領和推進作用。

立法引領是改革成功的關鍵。改革要突破不合時宜的制度藩籬、打破既得利益格局，同時也要讓改革取得的成果及時通過立法形式鞏固下來，惠及廣大人民群眾。這些工作都不能偏離法治軌道，也都需要通過立法為其保駕護航。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。以立法為引領，構筑并完善中國特色社會主義法律體系，無疑是完善和發展中國特色社會主義制度的核心所在。

亮點二，以改善民生為重點、著力加強社會領域立法，日益成為全國人大常委會立法工作的重點。通過加強大氣污染防治、食品安全等重點領域立法和修法工作，回應與人民群眾切身利益相關的熱點問題，進一步保障人民群眾各項權益。大力提高人民群眾生活水平，讓人民群眾生活得更加幸福，是全面深化改革的題中應有之意。以立法這一最為有效可靠的形式解決與群眾息息相關的各類問題，是十分必要的，也必將得到人民群眾的大力擁護，進一步凝聚全面深化改革的共識和整體合力。

全國人大常委會過去一年的立法工作，適應改革和法治發展的迫切需要，把握住了時代發展的脈搏，點中了社會需求的“穴位”，反映了廣大人民群眾的根本意愿。比如行政訴訟法修正案草案擴大了“民告官”的受案范圍；刑法修正案（九）草案有效增加“不敢腐”的法律震懾；設立國家憲法日，就是要筑牢公民的憲法意識，以這樣固化的方式讓憲法這部根本大法更加深入人心。

亮點三，積極推進科學立法、民主立法。全國人大常委會過去一年進一步完善人大代表參與立法的工作機制。尊重人大代表主體地位，更加注重發揮人大代表的特點、優勢和作用，把辦理好人大代表依法提出的議案、建議同制定、修改法律緊密結合起來，做好人大代表列席常委會會議審議法律案的工作，健全人大代表參與立法論證、立法調研、立法評估的工作機制。與此同時還加強和改進了立法調研工作。針對立法中重點難點問題，深入實際、深入基層，注意直接傾聽基層群眾和一線干部的意見。探索邀請地方人大常委會同志直接參與法律草案起草和修改工作。堅持并創新實踐中行之有效的調研方式，探索建立聽取、收集基層立法意見的經常性渠道，綜合運用蹲點調研、跟蹤典型案例、“暗訪”、隨機訪談、問卷調查等多種調研方法，多層次、多渠道地了解真情、實情，掌握一手材料。

如安全生產法修正案草案、預算法修正案草案等法律案在提請常委會會議表決前經過評估會預先“質檢”。“大家今天參加安全生產法修正案草案評估會，就是在參與國家立法工作。你們發表的意見和建議，對保證修改后的安全生產法是一部高質量的法律具有重要作用。”2014年8月的一天，在人民大會堂賓館一間會議室里，全國人大常委會法制工作委員會有關負責人面對受邀前來參加會議的十余位代表發表上述開場白。這是一次立法評估會，前來參加會議的人員中，有全國人大代表，有企業主管安全生產工作的負責人，也有生產一線的安全管理人員，還有專家學者。評估會上，代表們暢所欲言，對草案進行總體評價，也針對個別條款提出自己的意見和建議。會后，全國人大常委會法工委認真總結評估會上代表們提出的建議并加以研究。此后不久，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關于修改安全生產法的決定。

亮點四，加強法律解釋工作。全國人大常委會過去一年對需要進一步明確法律規定具體含義或者出現新情況需要明確適用法律依據的，予以及時回應，依照法定程序作出法律解釋。逐步研究建立了針對性強、反應及時、便于操作的法律解釋工作機制，保證法律正確貫徹實施。

2014年4月十二屆全國人大常委會審議并表決通過了關于刑法、刑事訴訟法有關規定的7個法律解釋。這是近幾年全國人大常委會首次就內地有關法律的含義和適用問題作出立法解釋。解釋法律是憲法明確賦予全國人大常委會的一項職權。2000年制定的立法法中專門有一節對什么情況下作法律解釋，要經過什么程序都作了規定。法律解釋與法律具有同樣效力，是一項很重要的立法工作。

這次關于刑法和刑訴法的解釋意義重大。一是體現了綜合運用立、改、廢、釋多種立法形式，適應不同的立法需求和立法任務：如果需要變更制度了，需要作改革，就要改法；有些過時的，就要廢法；有些新的問題需要制定規范的，就要制定法律；實踐中有理解偏差的，就要解釋法律。根據不同的立法需求、立法任務，綜合運用多種立法方式，是推進科學立法的一個很重要的方面。二是提高了法律的可執行性和可操作性。通過法律解釋進一步明確法律規定，有利于增強法律的可執行性、可操作性。三是針對實踐中出現的新問題新情況作解釋，有利于維護法制統一。