張曉山：農地入市 土地增值收益分配格局將改變

本報記者孫春芳北京報道

2月25日，全國人大常委會審議相關決定草案，擬授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。此舉表明農地入市改革進入實質性的階段。

此前，中辦、國辦已經發布了關于農地流轉、宅基地管理制度改革、農村土地產權確權頒證的相關文件。隨著農地入市而來的是，中央和地方在事權財權的匹配上如何調整，城市和農村基礎設施建設的資金從何而來？未來農村產權的改革方向是什么？

對此，3月4日，全國人大代表、社科院農發所原所長張曉山接受21世紀經濟報道專訪，詳細闡述了他的觀點。

央地財權和事權關系應調整

《21世紀》：農地入市說法已經提了很多年，從農民角度而言，這是讓農民獲得更多的土地增值收益，如何保障農民的利益？

張曉山：中央對保障農民獲得土地增值收益，曾多次通過文件和講話加以明確。建立城鄉統一的建設用地市場，如果真的要大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例，也就意味著大幅度降低地方政府在土地增值收益中的分配比例。這就必須調整中央與地方政府之間的利益關系，真正落實十八屆三中全會《決定》中關于深化財稅體制改革的各項政策舉措，建立現代財政制度，建立事權和支出責任相適應的制度，發揮中央和地方兩個積極性。

《21世紀》：農地入市之后，如何相應調整中央地方之間的財權事權關系和未來的財稅制度呢？

張曉山：土地增值收益的分配不僅涉及中央政府與地方政府之間的關系，地方政府與農民之間的關系，也涉及到當前土地收益與未來收益之間、城市與鄉村、城市郊區農村與廣大農區之間的關系，這需要政府通過稅收的形式來調節收入分配關系。這方面第一個問題是，這些年來地方政府獲取的國有土地使用權出讓金收入實際上是一次性地將未來幾十年的土地收益提前透支了，是一種“竭澤而漁”、“寅吃卯糧”的不可持續的斂財方式。

未來土地增值收益的分配應該轉變方式，將土地收入從一次性透支，改為逐年提取；允許集體建設用地進入土地市場后，可以考慮對國家征收的集體土地以及農村集體建設用地在實現財產權利時按年度征收地產稅、物業稅或土地使用費，使地方政府和農民集體可逐年獲取穩定的收益。

同時，還應讓享受土地增值收益的農民獲得社會保障和就業培訓，同時要鼓勵農民通過股份的形式或資產管理公司委托代管的形式，讓其收益保值增值。

促進股權、地權和房權的流動

《21世紀》：目前農村的產權確權工作還沒有完成，您如何看這項工作？

張曉山：通過土地確權、明晰集體的層級、集體成員資格的界定等全方位的產權制度改革，使集體經濟組織成員能摸清和掌握自己所在集體的全部家底并將自己對土地承包經營權、宅基地的用益物權以及集體資產的收益權坐實，這在一定程度上可避免有的地區出現的村干部背著群眾把地賣了，而群眾卻處于“不知道賣了多少地，也不知道還剩下多少地”的窘境。為農民合法行使權利、穩定農村經濟關系和政治關系創造了條件，并為賦予農民更多財產權利、發展壯大集體經濟奠定堅實的產權基礎。

《21世紀》：未來農村產權改革的方向是什么？

張曉山：十八屆三中全會《決定》提出：“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。

集體資產明晰產權，使股權固化、地權固化、房權固化，其實質是確定某個時點具有資格的集體經濟組織成員對于集體資產或資源各自的份額，是確定某個時點的公平，即起點的公平；但未來集體經濟的發展方向應是從封閉走向開放，從固化走向流動，固化是為了更好地流動。在產權清晰的基礎上，促進股權、地權和房權的流動，有進有出，增資擴股。

十八屆三中全會首次明確混合所有制經濟是我國基本經濟制度的重要實現形式。農村集體經濟未來的走向可能將成為現代企業制度的一種有機組成形式，一種多元化的混合型的市場經營主體，集體經濟的這種嬗變將使它得以保持經濟活力和市場競爭力。