賴小民：關于優化債務結構 積極防范債務風險的建議

一、背景

自2013年12月國家審計署公布全國政府性債務審計結果以來，我國的債務問題引發了國內外輿論的熱議。同時，伴隨著我國經濟增速放緩，如何防范和化解可能存在的債務風險成為我國經濟步入新常態下面臨的一個重要問題。從我國經濟發展水平、政府資產和外匯儲備規模、市場基礎來看，我國的債務風險總體可控，但是債務風險在部分地區和部分行業相對集中，且債務結構不合理。為此，建議完善資本市場和金融服務，逐步降低債務杠桿，同時加大民生工程投入，擴大內需，刺激消費，優化債務結構，積極防范和化解債務風險。

二、我國面臨的債務風險問題

（一）債務風險總體可控

以國際常用的負債率來看,截止2012年末我國政府性債務的總負債率為39.43%,低于國際通行的60%標準，并且大大低于大多數發達經濟體。從地方政府資產負債角度分析,雖然我國地方政府自2007年以來債務規模不斷上漲,但地方政府的凈資產始終大于零,且凈資產是逐年上升的,我國地方政府的整體債務風險水平總體可控。

債務區域分布上，借債比較多的往往是政府收入比較多的省市，地方政府性債務與地方政府收入相對比較匹配。比如東部沿海的江蘇、上海和南部沿海的廣東，這些省市負債額較大，但收入總量也大、增長較快，債務償付能力也就比較強。融資方式上，銀行信貸在地方政府性債務中一度占比高達80%，而在2013年6月末，這一比重大幅下降到57%。債券、信托等新的融資方式迅速崛起達26.3%，融資途徑的多元化發展使債務風險相對分散。從舉債投向上看，地方政府負有償還責任的政府性債務當中的資金投向主要是交通基礎設施、市政建設、土地批租和保障性住房，四者共占投放總量的77%。這四方面的投放屬于資本性支出，其建設項目或者有現金流，或者會形成資產，這與發達國家和很多發展中國家政府支出中80%左右用于支持消費，沒有現金回流和形成資產有很大的不同。

（二）結構性風險是我國債務風險面臨的主要問題

我國政府、居民、非金融企業三個部門的債務對GDP的比例，分別為53%，18%，113%。其中，非金融企業債務占總體債務的一半以上。與發達國家比較，中國的政府、居民和金融機構的債務對GDP比例都較低，但非金融企業債務對GDP比例超過了發達國家水平。

首先，非金融企業負債率高，其中房地產企業和國有及國有控股企業債務率較高。非金融企業杠桿率高和融資結構有關。中國的企業融資主要依賴于債權類工具，權益融資不發達，2012年股票市值占GDP比率45%，低于多數發達國家，也低于印度巴西等發展中國家。其次，政府總負債率不高，但地方政府債務增長快。根據審計署2013年底公布的《全國政府性債務審計結果》，截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額19萬億元，對當年GDP比例為36.7%，加上政府的或有債務共計27.8萬億元，對GDP比例53.5%，顯著低于2011年發達國家平均87%的政府債務率。但是2009年地方政府債務余額大幅增長62%，2010年以來地方政府性債務年均增速也達到20%。最后，居民負債水平較低，居民部門杠桿率遠低于發達國家水平。我國居民部門負債主要為銀行貸款，2013年末占GDP比重33%，大幅低于發達國家76%的平均水平。

（三）部分地區和行業償債壓力集中，風險隱患凸顯

近年來部分地區政府性債務的規模急劇膨脹,超過當地的財政承擔能力,風險隱患較大。主要表現在以下幾點:第一,部分地方政府負有償還責任的債務負擔較重;第二,部分地方政府性債務的償還對土地出讓收入的依賴比較大;第三,部分債務投資項目建設周期長,回收期長,其收入不足以覆蓋應償還的債務。

從地區和行業分布來看，潛在風險較大的主要包括：第一類是產業結構單一，支柱產業過于集中在強周期性行業的地區，例如鄂爾多斯、山西的忻州、運城等。第二類是融資能力差，金融機構認可度較低，外生融資能力不足的地區，這類地區主要是不太發達的邊際地區。第三類是相對于本身的經濟財政規模，公開債務較高，例如當前四川、重慶的債務率均超過100%。第四類是支柱產業存在明顯的產能過剩、區域環保壓力較大的地區，此類地區主要集中于河北等地。

三、建議和理由

（一）規范政府與金融市場的關系，強化債務擴張的行政考核約束

進一步深化金融體制改革,規范銀行信貸市場,加強對商業銀行地方分行和城商行的監督管理,必須杜絕地方政府對轄區內商業銀行的干預,避免商業銀行成為地方政府的“第二財政”。同時，修改和完善現行的對政府官員的考核激勵制度,特別是對地方政府性債務規模較大的地方政府更要加強這方面的考核。在政府換屆或更換主要負責官員時,必須經過嚴格的債務審計,對官員任期內和離任后一段時間資金的使用效率進行考核,減少官員將債務向繼任者轉移。對違規擔保、過度舉債造成資金浪費、損失,虛報、瞞報材料惡意套取債務資金,以及因工作失職而引起無法按期還本付息的,應追究有關責任人責任。

（二）完善資本市場，加強金融服務，逐步降低債務杠桿

從企業角度，除了破產等債務減記方式之外，對于具備盈利能力但債務負擔較重的企業，可以采取債轉股、并購等方式，依靠實力較強的企業注入資金解決高負債問題。同時，建議政府加強資本市場建設，有效發揮資本市場在價格發現和價格重估上的功能，為多種股權、類股權融資工具與產品的設計、發展以及應用提供良好的市場環境。未來資本市場的重要目標在于如何將居民儲蓄與非金融企業杠桿進行有效對接，以低成本去杠桿，實現資金供求雙方的雙贏。

（三）擴大內需，刺激消費，促使債務結構分布均衡

國際比較顯示，中國居民部門債務杠桿處于較低水平，遠低于發達國家。我國偏低的居民債務率，與我國“量入為出”的較為保守的消費觀念和模式有關。同時，我國收入分配和社會保障制度尚不完善，居民不具備貸款消費的能力和動機，也是居民債務率不高的重要原因。從提高居民部門債務比例的角度出發，建議政府大力加強養老保險、失業救助、醫療保險等民生保障工程，提高居民償債能力和貸款意愿。同時，可鼓勵商業銀行、消費金融公司積極發展個人消費信貸、信用卡業務，提高居民部門債務杠桿，促使債務分布均衡，通過刺激消費促進經濟發展動力向消費拉動模式轉型。