賴小民：支持金融資產(chǎn)管理公司參與地方政府存量債務(wù)清理甄別及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的建議

一、背景

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)），省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)；政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借；剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)。43號(hào)文同時(shí)要求以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。為此，建議支持金融資產(chǎn)管理公司參與地方政府存量債務(wù)清理甄別，及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作。

二、地方政府存量債務(wù)清理甄別工作的現(xiàn)實(shí)需求及未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）地方政府存量債務(wù)清理甄別工作量大、涉及面廣、任務(wù)繁重，且專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高，需專業(yè)機(jī)構(gòu)支持

一是地方政府存量債務(wù)清理甄別工作量大、涉及面廣、任務(wù)繁重。根據(jù)財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，清理甄別中需對(duì)存量債務(wù)分類處理，其中，通過PPP模式轉(zhuǎn)化為存量企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)；項(xiàng)目投資沒有收益、計(jì)劃償債來源主要依靠一般公共預(yù)算收入的，甄別為一般債務(wù)；項(xiàng)目有一定收益、計(jì)劃償債來源依靠項(xiàng)目收益對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入、能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的，甄別為專項(xiàng)債務(wù)。考慮到地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大（政府負(fù)有償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的共計(jì)178908.66億元），涉及項(xiàng)目數(shù)量多（730065個(gè)），債務(wù)筆數(shù)多（2454635筆），債務(wù)資金投向領(lǐng)域復(fù)雜，清理甄別將涉及債務(wù)關(guān)系認(rèn)定、資產(chǎn)確權(quán)和資產(chǎn)評(píng)估等大量工作，且在剝離融資平臺(tái)公司（7170個(gè)）政府融資職能過程中，根據(jù)主體市場(chǎng)化性質(zhì)不同，還將涉及與債權(quán)人的洽談等。因此，存量債務(wù)清理甄別工作涉及面廣、工作量大，任務(wù)繁重，需要大量具備專業(yè)知識(shí)的人員開展此項(xiàng)工作。

二是地方政府存量債務(wù)清理甄別專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高。根據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府存量債務(wù)余額178908.66億元，其中舉借主體為政府部門和機(jī)構(gòu)的政府性債務(wù)余額為40597.58億元，占22.7%。其余地方政府存量債務(wù)的舉借主體分別為融資平臺(tái)公司、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)以及自收自支事業(yè)單位等，在清理甄別中，這部分債務(wù)或轉(zhuǎn)換舉借主體納入政府債務(wù)，或進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型不再納入政府債務(wù)。不管通過哪種方式進(jìn)行處理，均需對(duì)此類存量債務(wù)主體的債務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行解包，可能涉及到債務(wù)的確認(rèn)，債務(wù)資金所投項(xiàng)目的確權(quán)、審計(jì)、評(píng)估，對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)的存量債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)處置，以及部分風(fēng)險(xiǎn)較大債務(wù)主體在解包過程中的清算退出等，專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高。同時(shí)，由于債務(wù)主體信用狀況發(fā)生重大變化，還將涉及大量與債權(quán)人的談判工作。尤其是各地發(fā)行的未到期城投債，這些進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)的債務(wù)，具有涉及客戶群體廣、市場(chǎng)影響大、風(fēng)險(xiǎn)傳遞性強(qiáng)的特點(diǎn)，一旦處理不好或?qū)⒁l(fā)較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至是嚴(yán)重的債券市場(chǎng)信用危機(jī)。隨著現(xiàn)有債務(wù)資產(chǎn)解包以及債務(wù)主體轉(zhuǎn)換和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，可能還需要對(duì)部分債務(wù)進(jìn)行債務(wù)重組，對(duì)部分債務(wù)主體進(jìn)行資產(chǎn)重組。故而地方政府存量債務(wù)清理甄別工作專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高，投行業(yè)務(wù)色彩濃重，需要專業(yè)的知識(shí)和技術(shù)支持，甚至可能出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要及時(shí)化解。

（二）未來地方政府及其部門債務(wù)負(fù)擔(dān)或?qū)⒓又兀€款壓力增大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒃黾樱瑐鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)化解需要專業(yè)機(jī)構(gòu)支持

一是，地方政府存量債務(wù)中，地方政府負(fù)有責(zé)任的178908.66億元存量債務(wù)中，有138311.08億元債務(wù)的主體為融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)或自收自支事業(yè)單位，在清理甄別中，資金投向?yàn)楣嫘皂?xiàng)目的部分，債務(wù)主體或轉(zhuǎn)換為政府及其部門。作為參考，在已支出的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，用于公益性項(xiàng)目的支出占比86.77%，因此，預(yù)計(jì)這部分債務(wù)中約86%的部分債務(wù)主體將轉(zhuǎn)換為政府及其部門，短期內(nèi)地方政府及其部門債務(wù)負(fù)擔(dān)或?qū)⒓又亍?/p>

二是，地方政府未來舉債資金的投向多為無收益或有一定收益的公益性項(xiàng)目，即使有收益也往往不足以支付債務(wù)本息，因此長(zhǎng)期以來，大量的地方政府債務(wù)存在借新還舊現(xiàn)象。43號(hào)文要求未來地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)施限額管理，并嚴(yán)格限定地方政府舉債資金的用途。這將使借新還舊式的債務(wù)滾動(dòng)模式難以為繼，加上短期內(nèi)地方政府財(cái)政收入難以大幅增加，預(yù)計(jì)未來地方政府還款壓力或?qū)⒓哟螅胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)或有增加。

（三）地方政府存量債務(wù)清理甄別中，不納入政府債務(wù)的債務(wù)主體轉(zhuǎn)型后信用水平變化較大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒃黾樱鑼I(yè)機(jī)構(gòu)化解

根據(jù)43號(hào)文，地方政府存量債務(wù)清理甄別中，通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，將不再納入政府債務(wù)。隨著地方政府融資平臺(tái)政府融資職能的剝離，融資平臺(tái)面臨轉(zhuǎn)型：要么完全市場(chǎng)化，要么在市場(chǎng)化的同時(shí)作為社會(huì)資本出資方以PPP形式參與政府項(xiàng)目運(yùn)作；無法市場(chǎng)化的債務(wù)將由政府承接清算退出。清理甄別中，由于債務(wù)主體信用水平波動(dòng)，或?qū)⒁l(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至在債務(wù)解包過程中，信用狀況較差的債務(wù)主體可能面臨清算退出。債務(wù)主體的轉(zhuǎn)型，可能導(dǎo)致這些存量債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)增加。

三、建議支持金融資產(chǎn)管理公司發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，參與地方政府存量債務(wù)清理甄別及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解

四家金融資產(chǎn)管理公司是財(cái)政部控股的專業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，脫胎于政策性金融機(jī)構(gòu)，不僅擁有豐富的債權(quán)、債務(wù)清理處置經(jīng)驗(yàn)和人才隊(duì)伍，還是財(cái)政部直管機(jī)構(gòu)，并在全國(guó)各省均設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，熟悉各地經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，能夠有效地配合各地財(cái)政部門開展清理甄別工作；且作為專業(yè)的資產(chǎn)管理者，擁有豐富的債務(wù)審核、資產(chǎn)確權(quán)、資產(chǎn)評(píng)估管理、債務(wù)重組、資產(chǎn)重組等方面的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人才，曾先后成功托管多家危機(jī)金融機(jī)構(gòu)和高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)集團(tuán)，如整體托管德隆系，托管漢唐證券、遼寧證券、閩發(fā)證券等，管理和處置原中創(chuàng)公司資產(chǎn)，并通過并購(gòu)重組使一大批瀕臨危機(jī)的國(guó)有企業(yè)重?zé)ㄉ鷻C(jī)，創(chuàng)造了一系列并購(gòu)重組的經(jīng)典案例。四家金融資產(chǎn)管理公司具備為地方政府存量債務(wù)清理甄別工作提供支持的技術(shù)和人才，并擁有廣泛的市場(chǎng)資源，能夠較好地配合財(cái)政部門開展地方政府存量債務(wù)清理甄別工作。綜上：

（一） 建議支持金融資產(chǎn)管理公司參與地方政府存量債務(wù)甄別，幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；

（二） 建議支持金融資產(chǎn)管理公司參與納入政府債務(wù)的相關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作，發(fā)揮金融資產(chǎn)管理公司經(jīng)濟(jì)“安全網(wǎng)”和金融“穩(wěn)定器”的作用，維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定；

（三） 建議支持金融資產(chǎn)管理公司參與不納入政府債務(wù)的相關(guān)存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，可指定金融資產(chǎn)管理公司為融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)托管機(jī)構(gòu)，以幫助化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。